I limiti di impugnazione degli indici di edificabilità illegittimi

Le precedenti considerazioni permettono di spostare l’attenzione su di un problema tipico degli strumenti urbanistici, che concerne la loro impugnabilità. Ed invero, nel momento in cui ci si interroga sulla possibilità di sindacare alcune scelte del pianificatore - come appunto l’uso della tecnica delle sottozone - diventa doveroso chiarire in che misura le scelte di questo tipo, se illegittime, si prestino alla reazione giurisdizionale da parte del privati.

Il problema si pone anzitutto laddove il pianificatore disattenda le prescrizioni del d.m. 1444/1968 e ponga in essere uno strumento urbanistico invalido: ad esempio, si può ipotizzare che un Comune caratterizzato da una forte vocazione agricola tenti di urbanizzarsi incoraggiando l’edili... _OMISSIS_ ...un indice di 0,06 mc/mq, in chiara violazione dell’art. 7, n. 4), del d.m. 1444/1968.

Sul punto si manifesta in tutta la sua ampiezza una problematica tipica del diritto amministrativo, cioè la difficile composizione tra interesse ad agire e termine decadenziale. Ed invero, è noto che la Costituzione riconosce ai privati il diritto di insorgere contro i provvedimenti illegittimi [1], ma anche che ragioni di ordine pubblico impongono di assoggettare questo diritto ad uno stretto termine decadenziale, decorso il quale il provvedimento, benché invalido, diventa inoppugnabile [2].

Orbene, il problema degli strumenti urbanistici può essere riassunto in questi termini: nel momento in cui il pianificatore, violando il d.m. 1444/1968, adotta un p... _OMISSIS_ ...o invalido, i privati hanno già interesse ad impugnarlo? Se sì, inizia a decorrere il termine decadenziale, con la conseguenza che da lì a sessanta giorni lo strumento urbanistico diventerà inoppugnabile.

In caso contrario, invece, il termine decadenziale inizierà a decorrere solo con la concreta attuazione dello strumento urbanistico, cioè con il rilascio o il diniego di un titolo edilizio, motivato in relazione alla pianificazione invalida: un’eventuale impugnazione proposta prima che la norma abbia assunto portata lesiva, dunque, dovrà essere dichiarata inammissibile per difetto di interesse.

Sul punto la giurisprudenza amministrativa è oggi unanime nell’ammettere che esistono dei casi in cui lo strumento urbanistic... _OMISSIS_ ...sivo di per sé, a prescindere dall’adozione di atti applicativi [3]. In particolare, qualora il pianificatore superi i limiti inderogabili di densità edilizia in relazione ad una o più parti del territorio comunale, le relative prescrizioni potranno essere impugnate da tutti coloro che hanno interesse a preservare il carico urbanistico della zona da aumenti ingiustificati, anche se nessun titolo edilizio sia stato ancora rilasciato: l’attesa degli atti applicativi, anzi, rischia di portare all’inammissibilità dell’impugnazione, in virtù dell’inutile decorso del termine decadenziale di sessanta giorni [4].

Viceversa, qualora il pianificatore adotti prescrizioni illegittime che vadano a ledere specifici soggetti - ipotesi per vero a... _OMISSIS_ ...cezionale - il termine per costoro non decorre prima della piena conoscenza della specifica previsione che si assume invalida: il proprietario che si veda negare il titolo edilizio in forza di una previsione puntuale contenuta nello strumento urbanistico, quindi, avrà sessanta giorni per impugnare il rigetto, a meno che non si dimostri che già in precedenza aveva maturato la piena conoscenza della prescrizione stessa [5].

Nell’uno e nell’altro caso, una volta decorsi infruttuosamente i termini di impugnazione, gli indici di edificabilità diventano inoppugnabili. In questo caso - e salvi naturalmente gli eventuali interventi in autotutela [6] - il Comune sarà tenuto a rispettarli anche se illegittimi, perché si è già detto che il titolo edilizio è p... _OMISSIS_ ...stanzialmente vincolato per l’autorità comunale [7].

Contro tali provvedimenti, per vero, i privati potrebbero ritenere di insorgere in sede giurisdizionale, ma una reazione di questo tipo andrebbe senz’altro incontro a declaratoria di inammissibilità per omessa impugnazione di atti presupposti.

Comunque tutto questo vale solo nella misura in cui la pratica edilizia non abbia fatto altro che dare applicazione ad una norma di piano, la cui lesività era quindi già percepibile anteriormente al rilascio del titolo abilitativo: per ogni profilo di illegittimità che lo colpisce direttamente, invece, il titolo edilizio sarà naturalmente impugnabile, nel rispetto degli altri principi che disciplinano le condizioni di proposizione dei ricor... _OMISSIS_ ...ali [8].

Va aggiunto, infine, che vi sono dei casi in cui il Comune, nell’esaminare la pratica edilizia, può assentire interventi edilizi che eccedano gli indici di edificabilità fissati dal pianificatore. Alcune ipotesi sono già stata rilevate e sono i casi in cui la Regione abbia espressamente autorizzato il superamento dei limiti di densità edilizia fissati negli strumenti urbanistici, com’è tipico ad esempio delle leggi regionali sul Piano casa [9].

A queste fattispecie si aggiungono però anche delle previsioni di matrice statale, a cominciare dall’istituto del permesso di costruire in deroga: l’art. 14 del testo unico sull’edilizia, infatti, consente espressamente al Comune di autorizzare la costruzione di imm... _OMISSIS_ ...dere da alcuni limiti ordinari dell’attività edilizia [10].

Trattandosi di fattispecie dirompente, però, lo stesso testo unico ha cura di subordinare il permesso di costruire in deroga al rispetto di particolari condizioni. In primo luogo, dunque, l’art. 14 è assai perentorio nell’affermare che questo speciale titolo edilizio può essere rilasciato «esclusivamente per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico» [11], quali possono essere ad esempio gli alberghi [12], gli opifici [13] ed alcune altre strutture destinate alle esigenze della collettività [14]. Inoltre, esso presuppone il consenso dell’organo più rappresentativo dell’ente locale, cioè del Consiglio comunale [15].

Infine - ed ... _OMISSIS_ ...e qui più interessa - il comma 3 della disposizione evidenzia quali presupposti ordinari possono essere oggetto di deroga [16]: tra essi rientra espressamente la densità edilizia, ma si tratta dei soli limiti fissati dagli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, dal momento che l’art. 7 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, è fatto espressamente salvo dall’ultimo inciso della norma. In buona sostanza, quindi, nell’autorizzare un intervento edilizio di interesse generale il Comune può eccedere gli standard speciali fissati dal pianificatore, ma l’eccedenza non può essere tale da superare anche quei limiti di densità edilizia ai quali sono di norma vincolati i soli pianificatori e che nel caso di specie finiscono per spiegare diretta eff... _OMISSIS_ ...i confronti dell’autorità comunale.
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