Storia normativa della densità edilizia

uo;esigenza di regolare la densità degli edifici non è coeva all’ordinamento urbanistico italiano. Nella versione originaria della legge 1150/1942, infatti, l’istituto non era oggetto di alcuna esplicita regolamentazione. Di conseguenza, la disciplina della densità edilizia era rimessa all’autonomia dei vari pianificatori[1].

La densità edilizia fece dunque capolino nella legislazione soltanto con l’avvento della legge ponte[2], sulla quale è già stato svolto qualche cenno introduttivo[3]. Si trattava all’epoca - e si tratta tuttora - di un profilo fondamentale della riforma del 1967: i primi commentatori sono infatti unanimi nel ritenere che l’art. 17 della legge, che introduce nella legge 1150/1942 il nuovo art. 41-qu... _OMISSIS_ ...uisca una «svolta decisiva dell’urbanistica»[4]. Ed invero, la disposizione costituisce la colonna portante della nuova disciplina degli standard urbanistici[5], i quali tra gli anni ’60 e gli anni ’70 del XX secolo rappresentavano una delle frontiere più avanzate della scienza e del diritto dell’urbanistica[6].

Nonostante questa attenzione dottrinale e giurisprudenziale, però il concetto di standard era all’epoca tutt’altro che pacifico: costituiva un punto fermo il fatto che lo standard fosse un livello[7], ma era piuttosto discusso di quale livello si trattasse. Secondo una prima impostazione, infatti, per standard si doveva intendere un «livello soddisfacente, se non proprio ottimale»[8]. Secondo ... _OMISSIS_ ...dottrinale, invece, lo standard era un bensì un livello, ma il livello minimo[9]: quest’ultima definizione era da taluni ritenuta erronea[10], ma a quanto pare è proprio quella accolta dal legislatore, che con la legge ponte ha introdotto nella legge urbanistica una serie di minimi inderogabili[11]. Se, dunque, si condivide che l’art. 41-quinquies della legge urbanistica costituisce la principale previsione normativa degli standard, è giocoforza concludere che lo standard - almeno in senso normativo - è in ogni caso un livello minimo, sotto il quale non è consentito scendere.

Ciò detto, è opportuno chiarire di quale grandezze gli standard urbanistici costituiscano il livello minimo. In astratto, infatti, possono essere assoggettati a standar... _OMISSIS_ ...crizioni attinenti all’insediamento umano, purché quantificabili: più precisamente, lo standard può essere utilizzato per fissare delle soglie in relazione a quei parametri che, se compromessi, pregiudicano la qualità della vita umana[12]. Nel concreto, però, la scelta di quali grandezze quantificabili subordinare a limiti inderogabili è rimessa al legislatore che, prima di dettare il valore dei singoli standard, ha dovuto selezionare quali grandezze quantificabili assoggettare alla tecnica in parola.

Quest’opera di selezione delle grandezze quantificabili da assoggettare standard è avvenuta con il citato art. 41-quinquies della legge urbanistica[13], che ne ha individuate essenzialmente quattro[14]: spazi pubblici, densità edilizia, altezza e dist... _OMISSIS_ ...cati[15]. Per ognuno di questi quattro parametri, dunque, il legislatore ha previsto la fissazione di un limite inderogabile, detto livello standard. Il limite, peraltro, è espresso talvolta in forma di minimo[16] e talaltra in forma di massimo[17], ma anche in questo secondo caso appare rispettata la citata logica del livello ottimale, dal momento che la subordinazione dell’attività edilizia ad un valore massimo, in effetti, evidenzia per converso un livello minimo di vivibilità, che l’urbanizzazione deve in ogni caso rispettare[18].

Una volta scelte le grandezze da quantificare e prevista la fissazione di uno standard, al legislatore si presentavano due alternative: o procedere alla quantificazione del livello ottimale, o rimandarne la puntualizz... _OMISSIS_ ...ficatore. Le due tecniche vengono alternate nell’ambito dell’art. 41-quinquies, all’interno del quale si possono distinguere due modi di operare distinti e contrapposti, rispettivamente indicati in dottrina con la terminologia di standard generali e standard speciali[19].

Per standard generali si intendono quelli fissati direttamente dal legislatore e sono così chiamati perché hanno validità su tutto il territorio nazionale[20]. Con questa tecnica, in buona sostanza, il legislatore non si accontenta di individuare le grandezze da quantificare e di prevedere la fissazione dei livelli ottimali, procedendo fino a raggiungere la puntuale determinazione di tali livelli. In tal modo, però, si finisce per espropriare il pianificatore delle su... _OMISSIS_ ...nerali, che trovano giustificazione nello stretto legame tra quest’ultimo ed il territorio: è infatti d’intuitiva evidenza che il legislatore non può tener conto delle particolarità della zona nello stesso modo in cui ne terrebbe conto il pianificatore locale, perché il legislatore cala dall’alto le proprie determinazioni, ragionando principalmente a priori e non sulla base delle concrete peculiarità delle singole realtà territoriali.

La consapevolezza di questi limiti della tecnica degli standard generali ha indotto il legislatore a farne limitata applicazione, preferendo di regola gli standard speciali[21]. È vero che entrambe le tecniche si trovano adottate nell’art. 41-quinquies, ma è pur vero che lo standard generale si pone come e... _OMISSIS_ ...n sistema che invece appare principalmente orientato agli standard speciali. In altre parole, il legislatore ha preso atto dell’utilità di lasciare al pianificatore la fissazione dei livelli ottimali delle quattro grandezze prese in considerazione, comprimendo il più possibile lo spazio riservato agli standard generali. In buona sostanza, gli standard generali sembrano venire in rilievo soltanto laddove manchi lo strumento urbanistico generale[22]: in tutti gli altri casi, il legislatore ha preferito rinviare la quantificazione al momento della pianificazione.

La rimessione, peraltro, è raramente assoluta: anche nell’adottare la tecnica degli standard speciali, cioè, il legislatore ha spesso ritenuto inopportuno affidare il territorio alle esclusiv... _OMISSIS_ ...i del pianificatore, preferendo assoggettarlo a limiti più o meno rigorosi. La fissazione di questi limiti per gli standard, che la legge ponte rinvia ad un successivo decreto ministeriale[23], è stata ritenuta compatibile con il dettato costituzionale dal supremo consesso di giustizia amministrativa[24] e costituisce oggi la caratteristica tipica della tecnica degli standard speciali: essi infatti sono bensì fissati dal pianificatore - diversamente dagli standard generali - ma rigorosamente all’interno dello spazio concesso dal legislatore.

La tecnica seguita in relazione alla densità edilizia rispecchia l’impostazione generale. Così, per i Comuni non provvisti né di piano regolatore generale, né di programma di fabbricazione, sono i... _OMISSIS_ ...visti nell’art. 41-quinquies due standard generali di densità edilizia, l’uno relativo ai centri abitati[25], l’altro riferito alle restanti parti del territorio comunale[26]. Coerentemente con la loro natura di standard generali, peraltro, questi limiti sono destinati a cedere il passo a quelli previsti dal pianificatore[27], laddove intervenga lo strumento urbanistico generale.

Laddove il Comune disponga di p.r.g. o di piano di fabbricazio...


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