Il problema di fondo della densità edilizia

1. Premessa: le ragioni di un’analisi operativa

Gli indici di edificabilità sono il principale strumento offerto dall’ordinamento giuridico italiano per regolare la densità edilizia sul suolo nazionale. La disciplina della densità edilizia, a sua volta, costituisce «lo scopo principale di una normativa edilizia ed urbanistica» [1]. Da ciò discende l’opportunità di dedicare alla densità edilizia - nonché agli indici di edificabilità, che ne costituiscono il baricentro - la presente opera analitica, di taglio operativo.

L’esigenza di dare un taglio dichiaratamente operativo alla trattazione risponde a sua volta ad una duplice esigenza. Da un lato, il concetto della densità edilizia non richiede particolari rif... _OMISSIS_ ...ria generale: è infatti d’intuitiva evidenza che l’insediamento umano diventa invivibile se sovraffollato e che ciò impone di evitare che l’attività edilizia possa eccedere determinati limiti di densità [2]. Dall’altro lato, però, il meccanismo ideato per regolamentare la densità edilizia, apparentemente semplice [3], presenta profili critici di particolare rilievo. Ed invero, chiunque si sia occupato professionalmente degli indici di edificabilità si è senz’altro accorto che, nella prassi, i problemi che insorgono al momento della loro concreta applicazione sono molteplici e piuttosto insidiosi.

La densità edilizia è quindi un concetto semplice dal punto di vista teorico, ma talvolta sfuggente dal punto di vista pratico. Questo r... _OMISSIS_ ...iso di chi scrive, di dedicarvi un’analisi di taglio operativo, che prenda le mosse dall’individuazione del vero problema della densità edilizia.



2. Il problema di fondo della densità edilizia


Il problema di fondo della densità edilizia, al quale intende dare risposta la presente opera, consiste nella determinazione della volumetria che può essere assentita su di una superficie di riferimento.

Questo problema discende a sua volta dal fatto che, nel nostro ordinamento, l’attività edilizia è normalmente subordinata al rilascio di un titolo abilitativo.

Storicamente, la necessità del titolo abilitativo nasce con la legge urbanistica del 1942, che costituisce il primo testo le... _OMISSIS_ ...ico della materia [4]. Attenta dottrina ricorda che già in precedenza, per vero, l’attività edilizia era subordinata ad un visto del Sindaco [5], ma questo titolo richiedeva il solo rispetto di prescrizioni igienico-sanitarie [6]: per condizionare l’edificazione al rispetto delle prescrizioni urbanistico-edilizie si deve attendere la legge urbanistica del 1942.

Anche in seguito a quest’ultima legge, d’altra parte, la licenza edilizia era necessaria soltanto in presenza di determinati presupposti [7]. L’estensione generalizzata dell’obbligo di licenza edilizia si deve alla legge ponte del 1967, così chiamata perché avrebbe dovuto costituire l’anello di congiunzione tra la legge organica del 1942 e un nuovo corpus... _OMISSIS_ ...- di norme urbanistiche [8]. Nel novellare in molti punti la legge urbanistica - su alcuni dei quali si avrà modo di ritornare diffusamente - la riforma del 1967 estendeva tra l’altro l’obbligo della licenza urbanistica all’intero territorio comunale [9], segnando un netto passo avanti nella storia dei titoli edilizi.

Successivamente alla legge ponte, peraltro, il sistema dei titoli abilitativi subiva numerose ulteriori evoluzioni [10], a cominciare dalla legge sui suoli [11], per proseguire con l’introduzione dell’autorizzazione edilizia [12] e della denuncia di inizio attività [13]. Circa un decennio fa, il quadro ha trovato un’organica sistemazione nel testo unico dell’edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n.... _OMISSIS_ ...gura ancora una volta un fascio di titoli piuttosto articolato e tutt’altro che sedimentato [14]. In estrema sintesi, per le attività di maggior incidenza è oggi richiesto il permesso di costruire [15], mentre per tutte le altre è sufficiente una semplice denuncia [16] - o segnalazione certificata [17] - di inizio attività, che in certi casi può essere inoltrata in sostituzione del permesso di costruire [18]. Gli interventi minori possono invece essere realizzati senza alcun titolo abilitativo [19], salvo l’obbligo di preventiva comunicazione all’autorità comunale, previsto per alcuni soltanto di questi interventi [20].

Ciò che preme sottolineare è che ogni attività edilizia, a prescindere dalle formalità richieste dalla legge, deve sempre ri... _OMISSIS_ ...scrizioni urbanistiche dettate dal pianificatore. Il permesso di costruire, anzitutto, è rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente [21]. La d.i.a., dal canto suo, richiede che l’opera sia conforme agli strumenti urbanistici approvati e non sia in contrasto con quelli adottati [22]. La stessa attività edilizia libera, infine, deve essere eseguita nell’osservanza degli strumenti urbanistici comunali [23].

Tra le prescrizioni degli strumenti urbanistici alle quali è subordinata l’attività edilizia rientrano senz’altro le limitazioni della densità edilizia [24]. A partire dalla ricordata legge ponte, infatti, gli strumenti urbanistici devono ... _OMISSIS_ ... assoggettare ogni area del territorio comunale a dei limiti precisi [25], determinati dal pianificatore nell’ambito degli spazi di manovra concessi dal legislatore e inderogabilmente rispettati in sede di esercizio dell’attività edilizia.

Ecco allora perché la necessità di calcolare correttamente la volumetria assentibile su un dato fondo, che costituisce il problema di fondo della densità edilizia, discende dal fatto che l’attività edilizia è normalmente subordinata al rilascio dell’apposito titolo abilitativo. Quest’ultimo è infatti condizionato al rispetto della densità edilizia, con la conseguenza che solo applicando correttamente gli indici di edificabilità sarà possibile ottenere un valido titolo abilitativo all’edifi... _OMISSIS_ ....



3. Soggetti interessati alla risoluzione del problema


Da quanto appena esposto si può anche ricavare quali soggetti possono essere astrattamente interessati a risolvere il problema del calcolo della volumetria assentibile. Ed invero, se il problema si pone anzitutto in vista del rilascio di un titolo edilizio, è chiaro che verranno in rilievo principalmente quei soggetti che astrattamente hanno interesse alla regolarità dell’azione amministrativa concernente il rilascio del permesso di costruire o dei titoli edilizi alternativi.

Si tratta di soggetti estremamente diversificati. È noto infatti che la materia urbanistica coinvolge numerosi interessi, sia pubblici che privati, che sono talvolta compo... _OMISSIS_ ... addirittura contrapposti.

L’interesse di più ampio raggio è naturalmente l’interesse pubblico all’euritmia dello sviluppo [26], cioè all’equilibrio dell’attività edilizia...


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