Il problema di fondo della densità edilizia

1. Premessa: le ragioni di un’analisi operativa

Gli indici di edificabilità sono il principale strumento offerto dall’ordinamento giuridico italiano per regolare la densità edilizia sul suolo nazionale. La disciplina della densità edilizia, a sua volta, costituisce «lo scopo principale di una normativa edilizia ed urbanistica» [1]. Da ciò discende l’opportunità di dedicare alla densità edilizia - nonché agli indici di edificabilità, che ne costituiscono il baricentro - la presente opera analitica, di taglio operativo.

L’esigenza di dare un taglio dichiaratamente operativo alla trattazione risponde a sua volta ad una duplice esigenza. Da un lato, il concetto della densità edilizia non richiede particolari riflessioni di teo... _OMISSIS_ ...ti limiti di densità [2]. Dall’altro lato, però, il meccanismo ideato per regolamentare la densità edilizia, apparentemente semplice [3], presenta profili critici di particolare rilievo. Ed invero, chiunque si sia occupato professionalmente degli indici di edificabilità si è senz’altro accorto che, nella prassi, i problemi che insorgono al momento della loro concreta applicazione sono molteplici e piuttosto insidiosi.

La densità edilizia è quindi un concetto semplice dal punto di vista teorico, ma talvolta sfuggente dal punto di vista pratico. Questo richiede, ad avviso di chi scrive, di dedicarvi un’analisi di taglio operativo, che prenda le mosse dall’individuazione del vero problema della densità edilizia.



2. Il probl... _OMISSIS_ ...ia che può essere assentita su di una superficie di riferimento.

Questo problema discende a sua volta dal fatto che, nel nostro ordinamento, l’attività edilizia è normalmente subordinata al rilascio di un titolo abilitativo.

Storicamente, la necessità del titolo abilitativo nasce con la legge urbanistica del 1942, che costituisce il primo testo legislativo organico della materia [4]. Attenta dottrina ricorda che già in precedenza, per vero, l’attività edilizia era subordinata ad un visto del Sindaco [5], ma questo titolo richiedeva il solo rispetto di prescrizioni igienico-sanitarie [6]: per condizionare l’edificazione al rispetto delle prescrizioni urbanistico-edilizie si deve attendere la legge urbanistica del 1942.

Anche in ... _OMISSIS_ ...licenza edilizia si deve alla legge ponte del 1967, così chiamata perché avrebbe dovuto costituire l’anello di congiunzione tra la legge organica del 1942 e un nuovo corpus - mai emanato - di norme urbanistiche [8]. Nel novellare in molti punti la legge urbanistica - su alcuni dei quali si avrà modo di ritornare diffusamente - la riforma del 1967 estendeva tra l’altro l’obbligo della licenza urbanistica all’intero territorio comunale [9], segnando un netto passo avanti nella storia dei titoli edilizi.

Successivamente alla legge ponte, peraltro, il sistema dei titoli abilitativi subiva numerose ulteriori evoluzioni [10], a cominciare dalla legge sui suoli [11], per proseguire con l’introduzione dell’autorizzazione edilizia [12] e del... _OMISSIS_ ...gura ancora una volta un fascio di titoli piuttosto articolato e tutt’altro che sedimentato [14]. In estrema sintesi, per le attività di maggior incidenza è oggi richiesto il permesso di costruire [15], mentre per tutte le altre è sufficiente una semplice denuncia [16] - o segnalazione certificata [17] - di inizio attività, che in certi casi può essere inoltrata in sostituzione del permesso di costruire [18]. Gli interventi minori possono invece essere realizzati senza alcun titolo abilitativo [19], salvo l’obbligo di preventiva comunicazione all’autorità comunale, previsto per alcuni soltanto di questi interventi [20].

Ciò che preme sottolineare è che ogni attività edilizia, a prescindere dalle formalità richieste dalla legge, deve sempre rispettare le pre... _OMISSIS_ ...a urbanistico-edilizia vigente [21]. La d.i.a., dal canto suo, richiede che l’opera sia conforme agli strumenti urbanistici approvati e non sia in contrasto con quelli adottati [22]. La stessa attività edilizia libera, infine, deve essere eseguita nell’osservanza degli strumenti urbanistici comunali [23].

Tra le prescrizioni degli strumenti urbanistici alle quali è subordinata l’attività edilizia rientrano senz’altro le limitazioni della densità edilizia [24]. A partire dalla ricordata legge ponte, infatti, gli strumenti urbanistici devono necessariamente assoggettare ogni area del territorio comunale a dei limiti precisi [25], determinati dal pianificatore nell’ambito degli spazi di manovra concessi dal legislatore e inderogabilmente rispettati... _OMISSIS_ ... fondo della densità edilizia, discende dal fatto che l’attività edilizia è normalmente subordinata al rilascio dell’apposito titolo abilitativo. Quest’ultimo è infatti condizionato al rispetto della densità edilizia, con la conseguenza che solo applicando correttamente gli indici di edificabilità sarà possibile ottenere un valido titolo abilitativo all’edificazione privata.



3. Soggetti interessati alla risoluzione del problema


Da quanto appena esposto si può anche ricavare quali soggetti possono essere astrattamente interessati a risolvere il problema del calcolo della volumetria assentibile. Ed invero, se il problema si pone anzitutto in vista del rilascio di un titolo edilizio, è chiaro che verranno in rilie... _OMISSIS_ ...RLF|
Si tratta di soggetti estremamente diversificati. È noto infatti che la materia urbanistica coinvolge numerosi interessi, sia pubblici che privati, che sono talvolta compositi e talaltra addirittura contrapposti.

L’interesse di più ampio raggio è naturalmente l’interesse pubblico all’euritmia dello sviluppo [26], cioè all’equilibrio dell’attività edilizia: si tratta del comune interesse ad evitare il sovraffollamento dell’insediamento umano, la cui cura è affidata alla pubblica autorità, in virtù della sua natura di interesse pubblico in senso tecnico.

Ciò che caratterizza questo interesse, però, è che esso non risulta affidato ad un’unica amministrazione. Diversamente da altri interessi pubblici, infatti... _OMISSIS_ ...dettaglio, il primo soggetto interessato alla cura della densità edilizia è il legislatore. Si tratta però di un soggetto complesso, che solo idealmente può essere inteso come figura unitaria: come si vedrà, infatti, la legislazione in questa materia è estremamente frammentata, dal momento che il campo è conteso tra il legislatore statale e i ventuno legislatori delle Regioni e delle Province autonome.

Nell’ambito delle norme fissate dalle singole leggi urbanistiche - statali o regionali [27] - si muove il secondo soggetto pubblico interessato dal problema del calcolo della densità edilizia: si tratta del pianificatore, che ha il compito fondamentale di tradurre in previsioni concrete le astrattezze legislative. Si tratta di un’attività discrezionale [28], delica... _OMISSIS_ ...ività edilizia.

Ma di quale autorità amministrativa si tratta? La risposta, per vero, non sembra prestarsi a generalizzazioni, se non a costo di una certa imprecisione. La tentazione, a questo proposito, è quella di identificare il pianificatore con il Comune, alla luce della generale competenza attribuita a questa amministrazione in materia di governo del territorio [29]. A ben guardare, però, si tratta di semplificazione fuorviante, se non addirittura errata.

L’insufficienza dell’attività amministrativa comunale, infatti, è principio transitato senza soluzione di continuità dalla legislazione urbanistica statale [30] a quella delle Regioni, che hanno ricevuto la funzione di approvazione dei piani urbanistici comunali [31].

È ben ... _OMISSIS_ ...ci generali [32] ma si tratta di una scelta politica non generalizzabile all’intero territorio nazionale [33]. Inoltre, la stessa analisi della normativa regionale mostra talvolta un’opposta tendenza ad incrementare il novero dei soggetti direttamente interessati nell’attività di pianificazione, coinvolgendo ad esempio le Province [34], in aggiunta o in sostituzione delle Regioni stesse. Se è così, appare quanto mai opportuno riferirsi sempre al pianificatore in quanto tale, senza azzardare alcuna semplificazione potenzialmente equivoca.

Nessuna forzatura, invece, può essere riscontrata nell’attribuzione al Comune del ruolo di terzo soggetto pubblico interessato al problema del calcolo della volumetria assentibile. Se, infatti, la potestà di pi... _OMISSIS_ ...te locale che ha competenza generale in materia edilizia [35]. Alla base di questa scelta c’è una chiara ragione di opportunità.

Si è detto infatti che l’attività di pianificazione è indubbiamente discrezionale e ciò rende utile un dialogo interistituzionale - quantomeno sulle linee fondamentali della pianificazione - onde diminuire il rischio che alcuni interessi pubblici siano ingiustamente pretermessi o sacrificati. Al contrario, l’applicazione degli strumenti urbanistici è attività amministrativa tipicamente vincolata [36], che richiede una competenza unitaria e specializzata. Per indicare l’autorità competente all’applicazione individuale delle scelte generali del pianificatore, quindi, non sembra fuori luogo riferirsi al Comune tout court... _OMISSIS_ ...nzialmente privata, che solo eccezionalmente viene posta in essere da soggetti pubblici. Se è così, l’analisi degli indici di edificabilità porterà spesso a menzionare una serie di operatori privati, attivamente o passivamente coinvolti nell’attività edilizia.

In primo luogo viene dunque in rilievo il proprietario del suolo che - salvo naturalmente il rispetto del prescritto titolo edilizio - è titolare dello ius aedificandi: in quanto tale, il proprietario sarà naturalmente interessato a massimizzare la volumetria realizzabile sulla propria area. Nel concetto di proprietario, peraltro, devono essere inclusi anche soggetti diversi da colui che è tale secondo le leggi civili. Anzitutto, infatti, quest’ultimo si fa di norma assistere da tutti quei tecn... _OMISSIS_ ...oria alla sua ed anche ad essi si fa dunque riferimento quando si allude genericamente al soggetto proprietario.

Una posizione simile a quella del proprietario, inoltre, può essere riconosciuta in capo al titolare di altri diritti immobiliari, nell’ipotesi in cui possa e voglia costruire sul fondo di proprietà del dominus [37]: anche l’interesse di questo soggetto, quindi, può essere ascritto a quello del proprietario. Tutte queste posizioni, unitamente a quella del proprietario in senso stretto, costituiscono dunque il principale interesse privato che il pianificatore deve considerare nella menzionata sede di composizione degli interessi potenzialmente confliggenti.

La posizione giuridica del proprietario del suolo non esaurisce comunque gli inte... _OMISSIS_ ...uello del proprietario. Il vicino, infatti, trae utilità dal mantenimento della densità edilizia di zona entro limiti accettabili, poiché l’incremento di densità edilizia aumenta il carico urbanistico della zona [38] e quindi diminuisce la media di servizi procapite [39]. In altro contesto, però, il vicino può manifestare un interesse omologo a quello del proprietario, consistente nella valorizzazione del proprio ius aedificandi: della coesistenza di questo fascio di interessi paralleli si dovrà tenere conto nel caso in cui il proprietario e il vicino si accordino per concentrare la volumetria disponibile in un unico lotto [40].

Riannodando le fila del discorso, quindi, i soggetti interessati alla determinazione della volumetria assentibile su un dato fondo, che costit... _OMISSIS_ ...ovrà tener conto nel corso dell’analisi e a conclusione della stessa verrà dedicata un’apposita menzione ad ognuno di essi [41].



4. Strumenti impiegati nella risoluzione del problema


Chiariti i termini del problema della densità edilizia ed individuati i soggetti che ne sono potenzialmente interessati, si possono prendere in considerazione gli strumenti tecnici che permettono di affrontare e risolvere tale problema. L’analisi della densità edilizia richiede infatti una stretta sinergia tra discipline piuttosto lontane tra loro.

A questo proposito, è chiaro che il punto di partenza dovrà essere giuridico. Ed invero, i concetti portanti della densità edilizia sono stati elaborati da dottrina e giurisprud... _OMISSIS_ ...egli indici di edificabilità, rimessa al pianificatore nell’ambito degli spazi tracciati dal legislatore: da ciò discende, a ben guardare, un’ulteriore motivo per soffermarsi con particolare attenzione sugli aspetti normativi degli indici di edificabilità, che costituiranno dunque il cuore della presente trattazione.

Come subito si dirà, tuttavia, l’analisi non può prescindere da un secondo approccio, squisitamente algebrico, consistente nello sviluppo di equazioni letterali. L’illustrazione delle formule matematiche degli indici di edificabilità e della densità edilizia, infatti, offre il destro per individuare e relazionare le grandezze di riferimento, a cominciare da volumi e superfici.

Tali grandezze, poi, dovranno essere oggetto di... _OMISSIS_ ...eriore approfondimento sul calcolo geometrico alla volumetria assentibile.

I risultati ottenuti dall’approccio geometrico, infine, dovranno essere nuovamente analizzati sotto la lente giuridica. Ed invero, è notorio che le categorie rilevanti per il mondo del diritto possono allontanarsi dal significato naturalistico delle categorie stesse. Di conseguenza, l’aver individuato altezze, superfici e volumi secondo un metodo algebrico-geometrico non può esimere l’interprete dall’apportare le dovute correzioni giuridiche [42], raggiungendo finalmente dei risultati rilevanti per il mondo del diritto.

La descritta molteplicità di approcci evidenzia dunque il bagaglio tecnico di cui si deve dotare chiunque intenda approfondire il tema degli indi... _OMISSIS_ ...svolgere al meglio la funzione che l’ordinamento gli assegna. Il legislatore ed il pianificatore, in particolare, possono ricorrere opportunamente ai tre distinti approcci - giuridico, algebrico e geometrico - per individuare gli indici di edificabilità ottimali. L’autorità comunale, poi, può servirsi dei medesimi strumenti per interpretare gli indici fissati dal pianificatore, improntando a canoni di efficienza ed efficacia la propria attività amministrativa. Gli operatori privati, per converso, possono ricorrere all’approccio giuridico, algebrico e geometrico per prevedere ragionevolmente le determinazioni dell’autorità comunale ed eventualmente sindacarne la legittimità, laddove la menzionata strumen...