DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CONCESSIONE DEMANIALE MARITTIMA - CESSAZIONE DEL RAPPORTO - PROROGA EX LEGE - FONTI NORMATIVE
La legge n. 145/2018 aveva rappresentato un deciso cambio di rotta rispetto alle semplici proroghe (accompagnate da generici impegni al futuro riordino della materia) disposte nel passato, avendo il legislatore indicato il puntuale percorso legislativo e amministrativo da seguire per porre fine alla questione. In questo senso (e premesso che l'optimum sarebbe stato di concordare ex ante con la Commissione Europea un termine congruo per la predisposizione degli atti legislativi, regolamentari e amministrativi propedeutici all'indizione delle gare) sarebbe stato utile che la Corte Costituzionale e/o la C.G.U.E. avessero esam... _OMISSIS_ ...e indicazioni al legislatore e alle amministrazioni interessate, il che avrebbe consentito di avere un punto fermo non suscettibile di ulteriori incertezze legislative e/o giurisprudenziali e di anticipare di almeno due anni la soluzione dell'annosa problematica.
La sentenza n. 32559/2023 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha annullato "con rinvio" la sentenza n. 18/2021 dell'Adunanza Plenaria. Tale sopravvenienza fa sì che non si possa più predicare, al momento, un obbligo incondizionato di disapplicare la norma interna, quantomeno nella parte in cui l'art. 3 della legge n. 118/2022, come modificato dalla legge n. 14/2023, stabilisce che, nelle more dell'aggiudicazione delle gare, le concessioni in essere restano efficaci almeno fino al 31 dicembre 2024 (o, in... _OMISSIS_ ...icacia delle concessioni al 31 dicembre 2023 è ancora sub iudice, in quanto le Sezioni Unite - chiamate a decidere anche su questo fondamentale profilo - hanno per il momento soprasseduto, avendo ritenuto fondata una censura di ordine pregiudiziale inerente la regolarità del contraddittorio e avendo dunque disposto l'annullamento "con rinvio" della sentenza dell'Adunanza Plenaria n. 18 del 2021.
Le sentenze nn. 17 e 18 del 2021 non sono più rilevanti, visto che è stato il legislatore della legge n. 118/2022 - oltretutto nella sedes materiae a ciò deputata, ossia la legge annuale sulla concorrenza e non la legge di stabilità - a stabilire che le concessioni in essere sarebbero andate a scadenza il 31 dicembre 2023.
In disparte il fatto che nel testo normativo dell'art... _OMISSIS_ ...dare esecuzione al decisum del giudice amministrativo, tale ammissione sarebbe del tutto irrilevante, visto che non sussiste a carico del legislatore nessun obbligo di dare esecuzione ad una pronuncia del giudice, salvo che negli stretti limiti del giudicato (il quale ha una portata oggettiva e soggettiva ben delimitata) e salvo che non si tratti di sentenze della Corte Costituzionale o della C.G.U.E.
Il legislatore del 2022 ha ritenuto di non poter disporre ulteriori proroghe della validità delle concessioni demaniali marittime, visto che le precedenti proroghe automatiche erano state ritenute illegittime dalla C.G.U.E.
Non si vede perché sarebbe legittima la legge-provvedimento n. 145/2018 (che ha prorogato ex lege, per 15 anni, la durata delle concessioni demaniali... _OMISSIS_ ....
In materia di concessioni balneari, si registra una prima proroga disposta ai sensi dell'art. 1, comma 18, del D.L. n. 194/2009, convertito in legge n. 25/2010, come integrato dall'art. 1, comma 547, della legge n. 228/2012. In virtù di tali norme tutte le concessioni demaniali sono state oggetto di proroghe legali, inizialmente fino al 31 dicembre 2020 e in seguito, per effetto della normativa emergenziale, fino al 31 dicembre 2021. Nel mezzo era intervenuta la legge n. 145/2018 che, sempre con riguardo a tutte le tipologie di concessioni demaniali, aveva spostato al 31 dicembre 2033 la durata della proroga legale. Ne consegue che le presenti concessioni seguono lo stesso regime di quelle oggetto della legge n. 118/2022.
È illegittima, per contrasto con la normativ... _OMISSIS_ ...nella giurisprudenza amministrativa, ha trovato coronamento nelle sentenze dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021 ed ha condotto alla abrogazione della normativa di proroga di cui all'art. 1, commi 682 e 683, da parte dell'art. 3 della legge n. 118/2022, il quale, nella formulazione conseguente alla legge n. 14/2023, stabilisce che le concessioni demaniali marittime, già oggetto delle proroghe di cui alla legge n. 145 del 2018, continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024.
L'annullamento con rinvio della sentenza n. 18/2021 dell'Adunanza Plenaria, da parte delle Sezioni Unite (sentenza n. 32559/2023), non tocca il profilo di merito della necessità di disapplicare la normativa di proroga delle concessioni demaniali per contrasto con il diritto... _OMISSIS_ ...lle concessioni sia funzionale al contenimento delle conseguenze economiche prodotte dall'emergenza epidemiologica. In senso contrario, si deve osservare, come evidenziato dalla Commissione nell'ultima lettera di costituzione in mora (che riguarda anche l'art. 182, co. 2, d.l. 34/2020), che la reiterata proroga della durata delle concessioni balneari prevista dalla legislazione italiana scoraggia gli investimenti in un settore chiave per l'economia italiana e che sta già risentendo in maniera acuta dell'impatto della pandemia da COVID-19.
Sulla base di quanto affermato dall'Adunanza Plenaria, con le sentenze nn. 17 e 18 del 2021, non solo i commi 682 e 683 dell'art.1 della legge n. 145/2018, ma anche la nuova norma contenuta nell'art. 10-quater, comma 3, del D.L. 29/12/2022, n.... _OMISSIS_ ...della direttiva n. 2006/123/CE, e va, conseguentemente, disapplicata da qualunque organo dello Stato.
L'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che l'obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un'autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti.
I principi enunciati dall'Adunanza Plenaria risultano perfettamente applicabili anche nei confronti della legge n. 118/2022, in quanto la disposizione di cui all'art. 3 della legge n. 118/2022 integra gli estremi... _OMISSIS_ ...e è ormai inesorabilmente decorso il termine del 31.12.2023 indicato nella pronuncia dell'Adunanza Plenaria.
Gli atti di proroga delle concessioni demaniali eventualmente adottati da un'Amministrazione in violazione del diritto eurounitario, segnatamente in contrasto con l'art. 49 T.F.U.E. e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, non producono alcun effetto giuridico e debbono ritenersi tamquam non essent: anche la nuova norma contenuta nell'art. 10-quater, comma 3, del D.L. 29.12.2022, n. 198, conv. in L. 24.2.2023, n. 14 (c.d. Decreto Milleproroghe 2023), che ha previsto la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime in essere sino al 31.12.2024, si pone in frontale contrasto con il sopra richiamato art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, e va, conseguentement... _OMISSIS_ ...a n. 32559 del 23.11.2023 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la quale il Giudice di Legittimità ha annullato con rinvio la sola Adunanza Plenaria n. 18 del 2021 per ragioni processuali, e segnatamente per avere dichiarato inammissibili gli interventi in giudizio di associazioni di categoria e della Regione Abruzzo, dando così luogo ad una ipotesi di diniego di giurisdizione rilevante ai sensi dell'art. 111, comma 8, della Costituzione.
Ad oggi, superato il termine del 31 dicembre 2023, sino al quale l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze nn. 17 e 18 del 2021, aveva ritenuto non opportuno far operare la disapplicazione delle varie norme sulle proroghe, le concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreativa hanno cessato d... _OMISSIS_ ...e risulta tamquam non esset.
L'art. 3 della legge n. 118/2022 ha disposto la proroga dei titoli «in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi» della legge n. 145/2018 e del decreto-legge n. 104/2020, come convertito; proroga che, a seguito delle modificazioni introdotte dall'art. 12, comma 6-sexies lett. a) del D.L. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14, è stata differita al 31 dicembre 2024.
La Direttiva 2006/123/CE ha effetti diretti, è self-executing ed è immediatamente applicabile, come aveva chiarito la Corte di Giustizia UE nella sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, in C-458/14 e in C-67/15 – e, sulla sua scia, l... _OMISSIS_ ..., proprio nella sentenza Comune di Ginosa del 20 aprile 2023, in C-348/22.
L'art. 12, paragrafo 2 della direttiva Bolkestein ha effetto diretto in quanto vieta, in termini inequivocabili, agli Stati membri, senza che questi ultimi dispongano di un qualsivoglia margine di discrezionalità o possano subordinare tale divieto a una qualsivoglia condizione e senza che sia necessaria l'adozione di un atto dell'Unione o degli Stati membri, di prevedere proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni demaniali marittime: ne discende che un rinnovo automatico di queste ultime è escluso dai termini stessi dell'art. 12, paragrafo 2, della Dir. 2006/123/CE.
Con riferimento alle ultime disposizioni (legge n. 14/2023) relative alle proroghe ex lege delle concessioni demanial... _OMISSIS_ ...si osserva che anche esse si pongono in palese contrasto con il diritto unionale.
L'art. 12, paragrafi 1 e 2, della Dir. 2006/123/CE impone agli Stati membri l'obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e vieta loro di rinnovare automaticamente un'autorizzazione rilasciata per una determinata attività, in termini incondizionati e sufficientemente precisi.
L'art. 12, paragrafo 2, della Dir. 2006/123/CE ha effetto diretto in quanto vieta, «in termini inequivocabili», agli Stati membri, senza che questi ultimi dispongano di un qualsivoglia margine di discrezionalità o possano subordinare tale divieto a una qualsivoglia condizione e senza che sia necessaria l'adozione di un atto dell'Unione o degli Stati... _OMISSIS_ ...aragrafo 2, della Dir. 2006/123/CE.
La persuasività della sentenza n. 18 del 9 novembre 2021 pronunciata dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato non è certo pregiudicata dall'annullamento con rinvio operato per ragioni processuali da Cass. Civ., Sez. Un., 23 novembre 2023, n. 32559.
La negazione della natura di legge-provvedimento alla legge n.118 del 2022 si pone in frontale contrasto con l'arresto dell'Adunanza Plenaria compendiato nelle decisioni n.17 e 18 del 2021, che, al contrario, hanno ribadito tale qualificazione, avendo constatato l'attitudine della stessa a provvedere direttamente e immediatamente per tutte le concessioni con finalità turistico-ricreative in essere al momento della sua entrata in vigore, piuttosto che disciplinare in via generale e as... _OMISSIS_ ... applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un'autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti.
La legge n. 118/2022 - pur rappresentando il precipitato di un procedimento legislativo ordinario – partecipa della natura di atto amministrativo, in quanto non disciplina in via astratta e generale lo statuto di tutte le future concessioni demaniali marittime, ma dispone in concreto su casi e rapporti, ancorché numerosi, specifici e determinati (o, comunque, agevolmente determinabili) – e, dunque, provvede direttamente ed immediatamente pe... _OMISSIS_ ...i anni, finendo per includere: - oltre alle concessioni per finalità turistico-ricreativa, di cui all'articolo 01, comma 1, del D.L. n. 400/1993, vale a dire: a) gestione di stabilimenti balneari; b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio; c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; e) esercizi commerciali; f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie di utilizzazione; - anche le "concessioni di beni demaniali marittimi lacuali e fluviali … ad uso pesca, acquacoltura ed attività produttive ad essa connesse, e sportive, nonché quelli destinati a porti ... _OMISSIS_ ...rese quelle gestite dalle società sportive iscritte al registro Coni …, nonché … le concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d'ormeggio", ai sensi dell'art. 100 del D.L. n. 104/2020 (norma dettata in materia di determinazione dei canoni).
Il termine della proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime è stato progressivamente "spostato in avanti", da ultimo con l'art. 3 della legge n. 118/2022 (previa abrogazione della proroga quindicennale precedentemente stabilita dalla legge n. 145/2018), a sua volta modificato dall'articolo 12, comma 6-sexies, lettera a), del D.L. n. 198/2022, convertito con legge 24 febbraio 2023, n. 14, e infine (sia detto per completezza) dall'art. 1, comma 1, letter... _OMISSIS_ ...o l'ambito di applicazione della proroga legale del 2009 alle concessioni ad uso pesca e acquacoltura rilasciate anche successivamente alla data di entrata in vigore del d.l. n. 194/2009, purché in forza di "una procedura amministrativa attivata prima del 31 dicembre 2009, e in scadenza entro il 31 dicembre 2018". Tali modifiche non hanno natura di norma interpretativa, ma hanno carattere innovativo della previgente disciplina e, precisamente, l'intervento normativo del 2020 era inteso ad allineare il trattamento normativo delle concessioni demaniali per finalità diverse da quelle turistico-ricreative a queste ultime, in relazione alla proroga per esse prevista dall'art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145/2018.
La legge 30 dicembre 2018, n. 145 - che aveva disposto, al suo a... _OMISSIS_ ...comma 1, della legge 5 agosto 2022, n. 118, che ha stabilito il nuovo termine finale di durata delle concessioni "in essere" al 31 dicembre 2023, confermando il termine precedentemente disposto dalle sentenze del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 9.11.2021, nn. 17 e 18.
L'art. 10-quater, comma 3, d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla l. 24 febbraio 2023, n. 14, ha disposto la proroga del termine di durata delle concessioni demaniali marittime al 31 dicembre 2024. Da ultimo, con l'art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), del d.l. 16 settembre 2024, n. 131 il nuovo termine di scadenza delle concessioni demaniali marittime in essere sulla base di proroghe o rinnovi (disposti anche ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145, e del decreto-legge 14 agos... _OMISSIS_ ...creative, beneficiarie di plurime proroghe ex lege, hanno cessato i loro effetti in data 31 dicembre 2023, sicché le nuove assegnazioni devono avvenire mediante selezioni imparziali e trasparenti tra i potenziali candidati, ai sensi dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein) e dell'art. 49 TFUE.
Un documento scritto, racchiudente un eventuale accordo tra Stato italiano e Commissione europea, secondo cui le Amministrazioni avrebbero l'obbligo di prorogare le concessioni balneari sino al settembre 2027 (art. 1, D.L. n. 131/2024 come convertito), non potrebbe prevalere sul dictu...