La fascia di rispetto nel demanio marittimo

1. Le fonti normative: a) l’art. 142 del D.lgs. n. 42/2004.

Ai sensi dell’art. 142, comma 1 lettera a) del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.lgs. n. 42/2004) – «sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare».

Utilizzando le parole di una pronuncia del T.A.R. Lazio, possiamo invero affermare come l’evoluzione legislativa della fascia di rispetto marittima sia stata la seguente: «la tutela delle aree costiere marittime è stata prevista dal decreto del Ministero per i beni culturali e ambientali 21 settembre 1984 («Dichiaraz... _OMISSIS_ ...ati sul mare; tale disposizione è stata confermata dalla legge 8 agosto 1985 n. 431 e dal decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 490 («Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali»), per poi essere trasfusa negli articoli 142 e seguenti del codice dei beni culturali e del paesaggio, tanto da potersi concludere che l’inedificabilità della fascia costiera corrisponda a un principio fondamentale della legislazione statale».

In altre parole, le fonti normative relative alla fascia di rispetto che insiste sul demanio marittimo sono – da sempre – parte integrante delle disposizioni relative alla tutela e alla salvaguardia dell’ambiente, anche – e sempre – nell’ottica costituzionalme... _OMISSIS_ ... principi fondamentali del nostro ordinamento, che, come tale, non può essere derogato.

A livello regionale, occorre affermare che le norme regionali, «di rango sublegislativo, hanno rafforzato il vincolo di origine statale, ma secondo logica non possono derogare all’ordine delle competenze che per la gestione di quel vincolo la legge statale stessa stabilisce». Vedremo nel prosieguo della trattazione le peculiarità relative ad alcune normative regionali.


b) l’art. 55 cod. nav.

Per dovere di completezza narrativa, occorre riportare la previsione dell’art. 55 cod. nav., ai sensi della quale «l’esecuzione di nuove opere entro una zona di trenta metri dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni e... _OMISSIS_ ...uzione di nuove opere è sottoposta alla predetta autorizzazione può essere determinata in misura superiore ai trenta metri, con decreto del Presidente della Repubblica, previo parere del Consiglio di Stato. L’autorizzazione non è richiesta quando le costruzioni sui terreni prossimi al mare sono previste in piani regolatori o di ampliamento già approvati dall’autorità marittima.

Quando siano abusivamente eseguite nuove opere entro la zona indicata dai primi due commi del presente articolo, l’autorità marittima provvede ai sensi dell’articolo precedente».

Trattasi per vero di una fascia di rispetto «particolare», relativa solo alle «costruzioni di nuove opere» entro trenta metri dal demanio marittimo, che r... _OMISSIS_ ...trenta metri dal confine demaniale marittimo (art. 55 cod. nav.) sono soltanto quelle tese a soddisfare necessità limitate nel tempo, atteso che con l’espressione “nuova opera” il legislatore ha inteso riferirsi a tutti i manufatti ancorati stabilmente al suolo e destinati a soddisfare esigenze durevoli»; inoltre, «il nulla osta di cui all’art. 55 del Codice della navigazione è necessario sia con riferimento a nuove opere da realizzare che con riferimento a manufatti da demolire: esso infatti va inquadrato tra le limitazioni imposte ex lege alla proprietà privata retrostante per opere che devono realizzarsi in prossimità del demanio marittimo entro la c.d. fascia di rispetto dei trenta metri dal confine demaniale stesso». Va sottolineato che il lim... _OMISSIS_ ... in possesso degli enti pubblici di riferimento (c.d. sistema S.I.D.).

Per vero, secondo la giurisprudenza, «ai fini della configurabilità dei reati di cui agli artt. 54, 55 e 1161 cod. nav., non è necessaria la definizione del procedimento amministrativo di delimitazione del suolo demaniale marittimo, atteso che tale procedimento, disciplinato dall’art. 32 cod. nav., ha carattere ricognitivo e non costitutivo della demanialità»: tratteremo infra del procedimento di delimitazione del demanio marittimo.

A livello sanzionatorio, l’art. 1161 cod. nav. punisce «chiunque arbitrariamente occupa uno spazio del demanio marittimo o aeronautico o delle zone portuali della navigazione interna, ne impedisce l’uso pubblico o vi fa innova... _OMISSIS_ ...ista dall’art. 55 cod. nav. per l’esecuzione di nuove opere nella fascia demaniale di rispetto di trenta metri rientra tra i vincoli imposti alla proprietà privata nelle zone prossime al demanio marittimo e la sua inosservanza determina la sussistenza del reato previsto dall’art. 1161 cod. nav., a maggior ragione se si tratta di opere destinate ad incidere in modo permanente e duraturo nella fascia di rispetto»; inoltre «il reato previsto dagli artt. 55 e 1161 cod. nav. ha natura di reato permanente per il quale la permanenza cessa solo con la demolizione del manufatto edificato entro la fascia demaniale o con il conseguimento dell’autorizzazione prescritta, dal momento che la norma è posta a tutela della sicurezza della navigazione marittima nelle zone ... _OMISSIS_ ...fascia di rispetto interessa sia «i territori costieri entro 300 metri dalla linea di battigia» (art. 142 cod. beni culturali) sia le «zone di trenta metri dal demanio marittimo» (art. 55 cod. nav.).

Orbene, in questo paragrafo accenniamo brevemente al procedimento di delimitazione del demanio marittimo, come previsto normativamente dall’art. 32 cod. nav. e dall’art. 58 reg. es. cod. nav. Ed invero, «il procedimento di delimitazione ai sensi degli artt. 32 cod. nav. e 58 reg. es. cod. nav. risulta indispensabile nel caso in cui ricorra un’oggettiva incertezza da superare mediante un formale contraddittorio sull’esatta posizione dei confini del demanio marittimo e da esso può prescindersi nel solo caso in cui non sussista ... _OMISSIS_ ...to conclusivo del procedimento dichiarativo dell’estensione del demanio marittimo ex art. 32 cod. nav. e art. 58 reg. es. cod. nav. costituisce indispensabile presupposto per il legittimo esercizio del potere di autotutela del demanio stesso e della connessa fascia di rispetto tutte le volte che sussista incertezza relativamente ai confini dell’area demaniale interessata; in tal caso, la determinazione catastale non può essere equiparata alla determinazione ex art. 32 cod. nav. e, in ogni caso, non è sufficiente di per sé ad attribuire natura demaniale ad un’area». Inoltre, «il procedimento di delimitazione del demanio marittimo tende a rendere evidente la demarcazione tra il demanio e le proprietà private finitime (senza, tuttavia, che ne resti alterata la si... _OMISSIS_ ...proprietà private, con esclusione di ogni potere discrezionale della Pubblica Amministrazione»; in senso ulteriormente specifico, «in materia di delimitazione del demanio rispetto alla proprietà privata, la Pubblica Amministrazione non esercita un potere autoritativo costitutivo, ma si limita ad accertare l’esatto confine demaniale; siffatto accertamento, pur svolgendosi con le forme del procedimento amministrativo, ha carattere vincolato, non comporta la spendita di potere amministrativo discrezionale ed è inidoneo a degradare il diritto di proprietà privata in interesse legittimo, trattandosi, appunto, di un atto di accertamento e non di un atto ablatorio, da qualificare come autotutela privatistica speciale e non come attività provvedimentale discrezionale».
... _OMISSIS_ ...anio marittimo (affidato, in caso di obiettiva incertezza, all’iniziativa discrezionale, in base al principio dell’autotutela, del capo del compartimento marittimo competente) ha carattere semplicemente ricognitivo e non costitutivo della demanialità del lido, della spiaggia e dell’arenile, nel senso cioè dell’accertamento di una preesistente qualifica giuridica (la demanialità di tali beni). Peraltro, in considerazione di tale limitata natura del procedimento amministrativo di delimitazione del demanio marittimo, la mancanza di esso non esplica alcuna influenza sull’accertamento dei reati di cui agli artt. 54, 55 e 1161 cod. nav.».

Orbene, ad avviso di chi scrive appare superflua ogni ulteriore parola rispetto a quanto affermato dalla giu... _OMISSIS_ ...tto) in virtù del rispetto delle fasce di rispetto legislativamente previste; inoltre, il provvedimento conclusivo del procedimento de quo ha solo carattere ricognitivo e non costitutivo delle aree demaniali, che risultano essere tali a prescindere dal procedimento di delimitazione medesimo.


3. Le normative regionali.

Abbiamo invero accennato brevemente al fatto che le normative regionali in materia di fascia di rispetto del demanio non possano in alcun modo derogare alla disciplina nazionale, e ciò in virtù del riparto di competenze di cui all’art. 117 Cost.

Vedremo ora alcuni esempi di normativa regionale.

Orbene, merita in prima battuta un cenno la normativa della regione Puglia, che, con la legge regionale n. 56/... _OMISSIS_ ...a qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio più elevato sul mare».

Orbene, sussiste in effetti una differenza tra la disposizione regionale e quella statale: la legge regionale in commento parla di «confine del demanio marittimo», mentre la normativa statale parla di «linea di battigia». Per vero, secondo un primo orientamento, la giurisprudenza ha ritenuto che «la previsione di fonte statuale di cui al D.M. 21 settembre 1984 non coincide puntualmente con quella dell’art. 51, lett. f), della l.r. Puglia n. 56 del 1980 per quanto attiene all’identificazione spaziale del vincolo. Nella legge regionale i 300 metri della fascia di inedificabilità si computano infat... _OMISSIS_ .... 32 cod. nav. Nel decreto ministeriale, invece, i 300 metri si computano viceversa “dalla linea di battigia”, ossia la linea su cui nella spiaggia si infrangono le onde, e comprende quindi anche l’antistante porzione di suolo che afferisce al demanio marittimo»: ciò parrebbe lasciare «scoperta» dal vincolo la linea di battigia. Secondo un secondo – e, a parere di chi scrive, condivisibile – orientamento, si è invece sostenuto che «la fascia costiera va ritenuta sottoposta a vincolo di inedificabilità assoluta sin dall’entrata in vigore della L.R. Puglia n. 56/1980», con ciò comprendendo nella fascia di rispetto anche l’antistante linea di battigia, senza doversi avvalere – di caso in caso – del procediment... _OMISSIS_ ...ro la fascia dei 300 metri dal confine del demanio marittimo o dal ciglio più elevato dal mare, posto dall’art. 51, lett. f) L.R. Puglia n. 56/1980, costituisce nella Regione Puglia un vincolo assoluto di inedificabilità al punto che è di ostacolo alla sanatoria di qualsiasi abuso edilizio senza eccezioni, limiti o condizionamenti» e che «il divieto di edificazione nella fascia costiera non rappresenta una misura di salvaguardia ma un vincolo di inedificabilità assoluta preclusivo del rilascio della concessione edilizia fino all’adozione del piano territoriale».

Lasciando la Puglia e trasferendoci in Sicilia, la legge regionale n. 76/1978 prevede, all’art. 15, comma 1 lettera a), che «le costruzioni debbono arretrarsi di metri 150 da... _OMISSIS_ ...raquo;.

In prima battuta, occorre sottolineare che «nella Regione Sicilia, l’obbligo di rispetto della fascia di 150 metri dalla battigia determina il formarsi su tale area di un vincolo di inedificabilità assoluta, che lascia salva la possibilità di edificare solo opere ed impianti destinati alla diretta fruizione del mare» e che «il divieto di edificazione nella fascia di rispetto di 150 metri dalla battigia ha come destinatari non soltanto le amministrazioni comunali, in sede di formazione degli strumenti urbanistici, ma anche i privati che intendano procedere a lavori di costruzione entro tale fascia». Ed invero, «il vincolo di inedificabilità assoluta di cui all’art. 15 della L.R. Sicilia n. 78/1976 è destinato a prevalere ... _OMISSIS_ ...anto stabilito (sebbene successivamente) dalla normativa statale: orbene, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana si è limitato a chiarire che il vincolo siciliano «di assoluta inedificabilità entro la fascia di 150 mt dalla battigia, … in ogni caso prevale su quanto previsto dall’art. 142 del D.lgs. n. 42/2004 stante il fatto che la Regione Siciliana gode a riguardo di competenza legislativa esclusiva», con ciò mettendo a tacere ogni possibile profilo di illegittimità costituzionale della fascia di rispetto siciliana.

In materia di sanatoria degli abusi edilizi, sulla scorta di quanto già affermato in ordine alla Regione Puglia, la giurisprudenza siciliana ha in ogni caso chiarito che «il comma 10 dell’art. 23 d... _OMISSIS_ ...zione in sanatoria le costruzioni eseguite in violazione dell’art. 15, lett. a), L.R. n. 78/1976». Questa puntualizzazione appare peraltro logica e scevra da ogni dubbio interpretativo: ragionando a contrariis, ove si acconsentisse ad una sanatoria in una fascia di rispetto assoluta, si svuoterebbe di contenuto tanto il vincolo esistente quanto il concetto stesso di sanatoria di un abuso.

È bene però sottolineare che «il concetto di “fruizione del mare” di cui all’art. 15 L.R. Sicilia n. 76/1978 è stato inteso in senso ampio, comprensivo delle opere e dei manufatti che rendono più comodo, agevole, completo o confortevole l’utilizzo del mare per finalità varie», ritenendo «assentibili gli stabilimenti balneari, i pontili, ... _OMISSIS_ ...trittivo – si potrebbe ammettere soltanto la realizzazione di manufatti idonei a garantire l’accesso diretto al mare». In senso ulteriormente specifico, «l’inciso normativo “diretta fruizione del mare si riferisce agli impianti o alle opere destinate in via diretta e immediata alla fruizione del mare e non ad altre opere, come ad esempio i complessi alberghieri, con riferimento alle quali l’allocazione in prossimità del mare risulta meramente accidentale e occasionale».

Concludendo il nostro breve excursus sulle disposizioni regionali e trasferendoci in Sardegna, nonostante la regione sia a statuto speciale esattamente come la Sicilia, assistiamo qui ad una ripetizione della disciplina nazionale. Ed invero, la legge regiona... _OMISSIS_ ...inori». In senso specifico, il T.A.R. Sardegna ha affermato che «ai fini della tutela paesaggistica, la fascia di 300 metri dalla battigia, nella quale sostanzialmente non è consentita l’edificazione ai sensi della legge regionale 23 ottobre 2009 n. 4, si riferisce non solo alla battigia del mare ma riguarda anche agli stagni demaniali (tipici della Sardegna», con ciò ampliando la portata della fascia di rispetto non solo alla linea di battigia ma...