Fattispecie speciali di aree inedificabili ai fini indennitari: cave ed attività estrattive

SPECIALITÀ ED AUTONOMIA DELLA DISCIPLINA.

Ultima fattispecie speciale e personalizzata di applicazione ai fini indennitari, della regola dell’art. 39 legge fondamentale del 1865, per certi versi parallela alla funzione assegnata all'azienda agricola, perché pur essa strutturata su di un’alternativa concessa al proprietario, è costituita dalle aree contenenti nel sottosuolo giacimenti di materiale da estrarre ed utilizzare nell'edilizia, nell'industria e simili: considerati quale entità fruibile direttamente in termini di appropriazione e/o godimento autonomi fin dal r.d. 1443 del 1927, con il quale il legislatore ha sottratto alla disponibilità del proprietario del suolo "la ricerca e la coltivazione di sostanze minerali e delle energie del sottosuolo, industrialmente utilizzabili, sotto qualsiasi forma o conduzione fisica": concedendone lo sfruttamento solo ai soggetti destinatari di autorizzazione e/o concessione (art. 14 segg.), c... _OMISSIS_ ...zione prevista dall’art. 45, per cui "le cave e le torbiere sono lasciate in disponibilità del proprietario del suolo".

A sua volta, l’art. 840 cod. civ. dispone che"la proprietà del suolo si estende al sottosuolo, con tutto ciò che vi si contiene, e il proprietario può fare qualsiasi escavazione od opera che non rechi danno al vicino. Questa disposizione non si applica a quanto forma oggetto delle leggi sulle miniere, cave e torbiere…”; la cui disciplina è affidata dall’art. 117 Costit. alla legislazione regionale. A titolo esemplificativo possono essere ricordate la legge 14 del 1998 della Regione Lombardia i cui art. 2 e 5 subordinano l'attività di cava, da parte del proprietario, ad autorizzazione, sempre che vi sia previsione per il suolo in tal senso nel piano regionale delle cave; nonché le norme analoghe con cui gli art. 8, 35 e 36 della legge 37 del 1985 della Regione Puglia hanno disciplinato sia le ... _OMISSIS_ ...oni di cave e torbiere, sia il perdurante sfruttamento di quelle “legalmente in attività”. Per cui, dal combinato disposto delle normative statale e regionale, si è sempre tratta la regola generale che, siccome non può sussistere né la proprietà del sottosuolo né quella dello strato d'aria sovrastante avulse dal suolo/superficie salvi i casi previsti dalla legge (come quelli delle miniere e delle acque), ovvero quello in cui vi sia alienazione separata del suolo dal sottosuolo (Cass. 27256/2018), è anzitutto ammissibile l’espropriazione di una cava (Cons. Stato, 1123/1991), onde consentire l’acquisizione all’espropriante del terreno che la contiene e/o l'estrazione di materiale necessario alla costruzione di un'opera pubblica. Ma ciò presuppone, all’evidenza, la identificazione tecnico-giuridica del suolo come "cava" nel senso che ciò che costituisce oggetto primario di espropriazione è “l'immobile/cava", non già u... _OMISSIS_ ...stinto dal suolo soprastante. Il che è quanto dire che l'espropriazione del diritto dominicale sul suolo, coerentemente al disposto del menzionato art. 840 cod. civ., è comprensiva del sottosuolo e del soprassuolo a quel diritto inerenti; e che, per quanto riguarda l’indennità, il sottosuolo in sé non assume uno specifico e distinto valore (diverso da quello della superficie), ai fini della quantificazione dell'indennità in corrispondenza del valore del bene espropriato, ma costituisce con esso -come del resto avviene per il terreno su cui sorge un’azienda agricola (cap.18 § 3)- un tutto indistinto, inteso nella sua globalità: rendendo il valore della “cava” non scindibile e neppure aumentabile per effetto di altri elementi ricavati da parametri relativi ai terreni inedificati.

Ciò vale pure per le miniere per le quali il proprietario abbia ottenuto la concessione di cui agli art. 14 segg. r.d. 1443/1927, non anche per l&rsquo... _OMISSIS_ ...ia delle “pertinenze minerarie”, comprendenti secondo il successivo art. 23 “gli edifici, gli impianti fissi interni o esterni, i pozzi, le gallerie, nonché i macchinari, gli apparecchi e utensili destinati alla coltivazione della miniera, le opere e gli impianti destinati all'arricchimento del minerale”: per le quali l’art. 22 stabilisce che “la miniera e le sue pertinenze sono sottoposte alle disposizioni di diritto che disciplinano gli immobili”. La giurisprudenza, infatti, fra di esse ha incluso nel contesto suolo-giacimento valutabile unitariamente (non tutte le pertinenze in senso stretto, ma) soltanto quelle, quali pozzi e gallerie, che, per essere definitivamente incorporate nella miniera, mancano di una distinta identificabilità, e più in genere le pertinenze immobiliari non separabili senza pregiudizio della miniera. Ed è pervenuta attraverso questo percorso logico-giuridico ad un risultato peculiare e sicuramente unico... _OMISSIS_ ...ablativa: che cioè il criterio di stima delle “cave”, o se si vuole dei terreni suscettibili di utilizzazione in base all’attività estrattiva presente nel sottosuolo, è sempre rimasto del tutto estraneo ed insensibile ai vari meccanismi, pur quando riduttivi e mediati, nonché ai loro mutamenti susseguitisi nel tempo, che hanno regolato l’indennità di espropriazione dei “suoli”, quali che ne fossero categoria e tipologia. Ciò perché lo stesso è stato agganciato costantemente ed in modo esclusivo alle capacità estrattive dell'area e/o all’esercizio della relativa attività, nonché al reddito prodotto e producibile sino all'esaurimento del giacimento: perciò in concreto divenendo una sorta di criterio “terzo” rispetto a tutti gli altri, pur se mai percepito nel senso di un terzo genere di destinazione da dottrina e giurisprudenza. Le quali, invece, hanno da sempre avuto interesse a porre in luce l'originalità del ben... _OMISSIS_ ... la sua ardua accostabilità ad un “area”, solo nella misura in cui la sua utilizzabilità nella "materialità" esistente e non riproducibile consigliava l'adozione, sempre su base normativa, del menzionato sistema speciale di valutazione.

Perfino durante la vigenza della legge 865 del 1971, laddove era autorizzata l'attività estrattiva di cava, tanto i giudici di merito, quanto quello di legittimità hanno ritenuto che le disposizioni dell'art. 16 non fossero applicabili per l’indennità di espropriazione di quei terreni in cui il proprietario dimostrava l’esistenza di un giacimento di tal genere non sottratto alla sua libera disponibilità. Due sono state le argomentazioni, fino ad ora mai revocate in dubbio, con cui la Suprema Corte ha escluso l’applicabilità a tale fattispecie del sistema valutativo incentrato sui VAM, ed entrambe incompatibili con la supposta eliminazione di qualunque coefficiente diverso da quello de... _OMISSIS_ ...971 rimasta in vigore per i suoli inedificabili e/o agricoli anche a seguito dei primi interventi della Consulta: a)l’apertura e la coltivazione di una cava, così come di specifiche attività estrattive e/o minerarie è regolata non nella pianificazione urbanistica dei comuni, ma, secondo l’assetto delle competenze delineato dall’art. 117 Costit., da specifiche leggi (prima statali ed ora) delle singole regioni; che, dunque, prevalgono sulle disposizioni legislative ora menzionate; b)non sarebbe comunque possibile quantificare l’indennità ricorrendo ai criteri dell’art. 16 della legge 865/1971 perché la declaratoria di incostituzionalità operata dalle sentenze 5/1980 e 223/1983 della Corte Costituzionale ha riguardato non solo i terreni con attitudine edificatoria, ma tutti quelli che non abbiano destinazione agricola; per i quali tornava ad applicarsi il criterio generale dell'art. 39 legge fondamentale del 1865, con la conseguente det... _OMISSIS_ ...l'indennità tenendo conto del valore venale dell'immobile, incluso quello discendente dalla “cava”, quale bene munito di una propria autonoma consistenza giuridica ed economica (Cass. 3407/1988 e 12085/1990).



INAPPLICABILITÀ DEL SISTEMA BIPOLARE DI CLASSIFICAZIONE DELLE AREE.

Tale regolamentazione non è stata modificata dall’art. 5 bis legge del 1992, la cui rigorosa bipartizione aree edificatorie-aree inedificabili, avallata dalla Corte Costituzionale, avrebbe dovuto comportare l’inconfigurabilità di terze vie anche per la valutazione delle aree che siano suscettibili di attività estrattiva e/o di destinazione a cava rimesse alla libera disponibilità del proprietario; le quali, qualunque ne fosse la utilizzazione prescelta da quest’ultimo, avrebbero dovuto pur esse venire indennizzate con il criterio dei primi due commi se dichiarate edificabili dagli strumenti urbanistici, ovvero del 4° com... _OMISSIS_ ...o inedificabili.

Invece, il giudice di legittimità ha sistematicamente escluso che l’immobile possa utilmente inserirsi nella dicotomia indicata dalla legge, non essendo la cava riducibile per le sue stesse peculiarità di utilizzazione o di consumo, alla nozione urbanistica di "area", né classificabile, come del resto avviene per quelle già edificate, in una delle categorie previste dalla relativa normativa: essa, infatti, viene in considerazione non per quel che si può su di essa costruire (area edificabile) o per le molteplici opportunità non edificatorie comunque offerte dal soprassuolo, bensì quale “giacimento” non reversibile né rinnovabile, appartenente al proprietario del suolo legittimato a rendere commerciabile tutto quanto vi è contenuto. E quindi, quale strumento di produzione del reddito correlato alla estrazione del materiale per tutto il tempo (e solo per il tempo) della sua prevista utilizzabilità: sino all... _OMISSIS_ ... rapporto o all'esaurimento (effettivo od economico) del materiale estraibile, avuto riguardo alla produttività della cava (o del giacimento), alle sue specifiche possibilità di sfruttamento ed al prezzo di mercato del prodotto anzidetto all'epoca dell'esproprio.

D’altra parte, anche il criterio di quantificazione dell’indennizzo riguardante le aree in esame è stato ritenuto del tutto inconciliabile con quelli stabiliti dapprima dall’art. 5 bis ed ora dal TU, come modificato dalle declaratorie di incostituzionalità operate da Corte Costit.348/2007 e 181/2011; ed invece, ragguagliato alle capacità estrattive del bene, secondo la sua potenzialità materiale ed economica, senza costituire per questo, secondo dottrina e giurisprudenza, reintroduzione di un "tertium genus". Lo stesso, infatti, non è correlato alla individuazione di un tipo di bene caratterizzato in alternativa alle aree edificabili o alle aree che non lo sono, quale s... _OMISSIS_ ...oriale della più ampia dicotomia delineata dal legislatore ai fini indennitari: posto che anche un terreno contenente una cava rientra nella disciplina urbanistica e possiede una destinazione edificatoria o, per converso, inedificabile.

E tuttavia il suo sottosuolo lo contrappone nel contempo all'insieme di esse, attesa la concomitante presenza dell'aspetto negativo dello sfruttamento non edificatorio, e del dato positivo della possibilità di una utilizzazione economica diversa ed ulteriore rispetto all’intero sistema incentrato sulla strettoia della bipartizione legale; la quale d’altra parte, riesce a dare - essa sola- concreta attuazione, attesa la peculiarità dell’estensione del diritto dominicale stabilita dal menzionato art. 840 cod. civ., all'esigenza, riconosciuta e valorizzata dal giudice delle leggi in sede di sindacato di legittimità costituzionale dei tradizionali meccanismi riduttivi, del necessario carattere di serietà del r... _OMISSIS_ ...ario necessariamente coinvolgente anche l’espropriazione di tale specifico bene. Infatti, nell’ottica della Suprema Corte, questo parametro di stima particolare non è destinato affatto al riconoscimento di un indennizzo aggiuntivo, volto a dare ristoro all'eventuale valore differenziato attinente all'esercizio dell'attività estrattiva-produttiva; né a consentire al proprietario che la faccia valere in caso di espropriazione, il cumulo del valore di essa con quello del suolo nudo, tanto nel caso in cui ne invochi la natura edificatoria che in caso di natura non edificabile, perché entrambe inconciliabili con la dimostrata destinazione a cava.

Ma a conformarsi pur esso alla regola generale dell’art. 39 della legge 2359/1865, che impone la determinazione dell’indennità nell'ambito dell'indifferenziato alveo del valore venale del bene correlato alle sue caratteristiche essenziali ed alla sua destinazione economica, nonché in misura allo... _OMISSIS_ ...ondente; con la conseguenza di potersi ritenere ben applicabile pure ai procedimenti ablatori successivi al T.U. malgrado non vi siano sull’argomento arresti giurisprudenziali di particolare impatto. È, del resto, difficile ipotizzare che il rinvio alle “caratteristiche del bene” contenuto nell’art. 32 possa ave...