LA STIMA SECONDO I VALORI AGRICOLI EFFETTIVI.
Altra ragione per la quale l’ingresso dei VAM non ha trovato particolari opposizioni è consistita sicuramente nella peculiare interpretazione ed applicazione del meccanismo da parte di molti operatori del settore e della maggior parte delle Commissioni provinciali (e perfino di alcune amministrazioni esproprianti): pervenuti al singolare risultato che esso dovesse regolare soltanto il subprocedimento di stima di determinazione dell’indennità provvisoria ex art. 12, in cui l’autorità si limitava ad accertare in sede di prima quantificazione sul piano di fatto la coltura effettivamente praticata sul fondo; laddove il proprietario aveva la possibilità, ove la suddetta stima, basata sul VAM, si fosse rivelata inadeguata - nonostante la maggiorazione - rispetto all’effettivo valore agricolo del bene ablato, di accedere ad una nuova determinazione (ad opera delle CP, nonché delle Corti di app...
_OMISSIS_ ...uesta volta, non più su un valore parametrico astratto del valore agricolo medio della regione agraria di appartenenza del bene, ma sul valore agricolo effettivo specifico (VAE) del terreno oggetto di esproprio (e sulla valutazione del danno subito dalla eventuale azienda agricola), perdendo però, in tal caso, la maggiorazione. Detta interpretazione si è fondata soprattutto su di un asserito elemento letterale tratto dall’art. 15, 1° comma della legge (come modificato dalla legge del 1977), opportunamente isolato, per cui, ove l’indennità provvisoria non fosse stata accettata, la Commissione provinciale avrebbe proceduto ad effettuare la determinazione di quella definitiva sulla base del «valore agricolo con riferimento alle colture effettivamente praticate sul fondo espropriato, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola»: perciò significativamente omettendo la qualifica “medio” invece contenuto nell’...
_OMISSIS_ ...isoria atteso il riferimento dell’art. 11 della legge all’inequivoco tenore letterale dell’art. 16.
Non sono mancati argomenti aggiuntivi, di contorno, quali il riscontro che tale interpretazione trovava nelle istruzioni tecniche e/o nelle circolari (tra cui quella della Direzione Generale del Catasto e dei Servizi Tecnici Erariali prot. 1/827I del 20 novembre 1971 che spiegava, tra l’altro, la nozione di VAE); l’osservazione che altrimenti sarebbero risultate inutili le varie determinazioni da parte di diverse autorità amministrative (CP e nel TU, collegio dei periti) e giurisdizionali (corti di appello ed i loro consulenti), se comunque l’importo alla fine avesse dovuto essere sempre il medesimo, consultabile nella tabella pubblicata sul BUR; o ancora la conferma di questa impostazione nell’art. 40, 1° comma del T.U. che ha reiterato l’omissione.
IL PROBLEMA DELLE AREE NON...
_OMISSIS_ ... COLTIVATE.
Alla stessa vanno sicuramente riconosciute apprezzabili finalità compensative e correttive di un sistema ablativo/indennitario scaturito dalla peculiare concezione ideologica della proprietà privata immobiliare, in quel tempo dominante, che tutti i terreni avessero in origine natura agricola, e che l’assunzione di quella edificabile per alcuni fosse frutto delle scelte operate dagli strumenti urbanistici, per cui la loro valutazione secondo il criterio del valore venale avrebbe comportato l’inammissibile attribuzione di una rendita di posizione ai relativi proprietari ai quali la collettività finiva per corrispondere anche quella parte di valore da essa prodotto. Detta concezione, che di lì a pochi anni sarebbe stata ridimensionata e superata soprattutto per l’influenza di quella opposta recepita dall’art. 1 Allegato 1 alla Convenzione EDU, ebbe tuttavia l’effetto immediato di attribuire ai proprietari un in...
_OMISSIS_ ...tamente sganciato dal valore venale della singola area espropriata e basato su valori medi -che, per definizione, non potevano tenere in considerazione le particolarità di ogni singolo fondo espropriato: perciò restando al di sotto di qualsiasi livello di congruità.
Naturalmente, in seguito alle ricordate declaratorie di incostituzionalità 5/1980 e 223/1983 del giudice delle leggi, il problema della presunta contrapposizione VAM-VAE continuò a porsi con riguardo ai terreni agricoli in senso stretto, ubicati nelle campagne e comunque nelle “parti del territorio destinati ad usi agricoli”; e si accentuò attesa l’astrattezza di entrambi i parametri, per quelli non coltivati per le loro caratteristiche di fatto o per altre ragioni; per i suoli risultati inedificabili al lume della valutazione negativa degli indici attestanti l’edificabilità di fatto, pur se ubicati all’interno della perimetrazione urbana, ovvero resi tali dai vin...
_OMISSIS_ ...cabilità apposti dalla legge o dagli strumenti urbanistici, la cui valenza precettiva era aumentata negli anni (si pensi agli illeciti penali, in caso di violazione, introdotti dalle leggi 47/1985 e 431/1985 c.d. Galasso); o ancora per quelli edificati in cui “la costruzione è stata eseguita senza licenza o in contrasto con essa o in base ad una licenza annullata” (art. 16, 9° comma). E dopo l’introduzione ad opera dell’art. 5 bis legge 359/1992, della regola della ricognizione legale dei suoli, per tutte indistintamente le categorie di aree divenute in conseguenza di detti vincoli “legalmente inedificabili”.
INCONCILIABILITÀ DEI VAE CON IL “DIRITTO VIVENTE”.
Sennonché, malgrado tale apprezzabile intendimento, l’interpretazione dicotomica del parametro del valore agricolo (medio/effettivo), puntualmente riproposta allorché è sopravvenuto l’art. 40 del T.U. che ne...
_OMISSIS_ ... dedicato alle aree coltivate, ha sostanzialmente recepito la formula del pregresso art. 15, non ha ricevuto particolare considerazione dalla giurisprudenza sia delle Corti di merito che della Cassazione, ed infine della Corte Costituzionale; le quali l’hanno implicitamente seppur fermamente disattesa, ribadendo in ogni occasione, che i valori agricoli menzionati dagli art. 15 e 16 della legge 865 sull’indennità definitiva, sono appunto quelli medi « nell'ambito della regione agraria secondo i tipi di coltura effettivamente praticati”. Sicché la stessa ha sortito il solo effetto di innescare un contenzioso enorme (anzi il maggiore contenzioso) tra espropriati di suoli (realmente) agricoli illusi da dette maggiori stime (il più delle volte soggettive) delle C. P., ed amministrazioni esproprianti che attraverso il rimedio giurisdizionale di cui all’art. 19 legge 865, ne hanno ottenuto regolarmente la riduzione entro i limiti tabellari, peraltr...
_OMISSIS_ ... stesse Commissioni.
D’altra parte, il doppio regime VAM-VAE, sotto un profilo meramente operativo, migliorava esclusivamente (e non sempre) il parametro di stima dell’indennità relativa alla (sola) prima sub-categoria, avanti indicata di terreni “agrari”, ma non eliminava il meccanismo tabellare per quelli non coltivati e soprattutto per tutte le altre categorie di suoli inedificabili, come si è visto in aumento, per i quali maggiormente si avvertiva il carattere astratto e totalmente disancorato “dal valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge”. Ed anzi rischiava, per tutte queste subcategorie, di condurre a risultati a dir poco aberranti, perché da un lato il sistema imponeva di non tener conto di eventuali plusvalenze non riconducibili ad usi agricoli, ma dall’altro annullava del tutto il valore di quelle comunque...
_OMISSIS_ ...che, non potendo avere che utilizzazioni diverse da quella agricola, non rilevavano affatto ai fini del computo del VAE: rendendo detto parametro pressoché nullo, e le relative aree teoricamente espropriabili a costo zero.
Ma ancor più grave ed inaccettabile si disvelava il profilo logico-giuridico dell’intera costruzione, che non si risolveva affatto in una interpretazione migliorativa della legge 865, bensì nell’introduzione di una normativa di contenuto diverso che si sovrapponeva, sostituendola, a quella da interpretare: giustificata esclusivamente dalla mera assenza dell’aggettivo “medi” nella disposizione dell’art. 15. La quale, da sola, avrebbe paradossalmente autorizzato: a)l’introduzione di un nuovo e contrapposto parametro, il VAE, mai menzionato nella legge (ma in una circolare successiva); b)la sua promozione a criterio generale di calcolo dell’indennità definitiva che peraltro in quel tem...
_OMISSIS_ ...rdare anche i terreni edificatori e quelli edificati; c)l’istituzione ex novo di un doppio e contrapposto sistema di calcolo delle indennità provvisoria (VAM) e definitiva (VAE), che aveva l’effetto concreto di rendere inutile ed inaccettabile per i proprietari la prima, perché inadeguata e non conveniente a confronto con la seconda; d)la contestuale abrogazione per incompatibilità del 5° comma dell’immediatamente successivo art. 16 che proprio in relazione a quella definitiva smentiva in modo inequivocabile il ricorso al VAE, stabilendo testualmente: “L'indennità di espropriazione, per le aree esterne ai centri edificati di cui all'art. 18, è commisurata (n.b.: dalle Commissioni) al valore agricolo medio di cui al comma precedente corrispondente al tipo di coltura in atto nell'area da espropriare”.
Si deve aggiungere che la giurisprudenza di legittimità, considerata sul punto “diritto vivente” dalla Consulta, ...
_OMISSIS_ ...a volta, un’interpretazione sistematica e congiunta della normativa contenuta negli art. 15 e 16 della legge, puntualmente attenendosi ad entrambi i criteri ermeneutici posti dall’art. 12 delle preleggi: e)a quello letterale, interpretando come inscindibilmente “connesse” le parole dell’art. 15 e quelle dell’art. 16: il primo ha posto il criterio generale che le Commissioni devono valutare le sole colture in atto ed effettive (al momento del decreto ablativo) e non quelle solo potenziali o virtuali (il proprietario di un orto non avrebbe potuto invocare la possibilità di impiantare in futuro vigneti pregiati); che costituiva allora un principio assolutamente innovativo in un sistema abituato ad apprezzare le suscettività edificatorie future. Mentre l’art. 16, fermo questo principio, si è incaricato di specificare e quindi di completare il sistema prevedendo tutte le possibili ipotesi (anche di mancanza di colture) di applicazione...
_OMISSIS_ ...olture e) tabelle; f)quello della intenzione del legislatore, risultante dai lavori preparatori e dagli scritti del tempo (negli stessi sensi scriveva ancora nel 2000 la Corte Costituzionale), che era di introdurre un sistema personalizzato di stima (anche questo novità assoluta) mediante uno specifico sub-procedimento di determinazione dell’indennità provvisoria (altra novità); con la conseguenza che la regola generale doveva essere quella della cessione o del concordamento dell’indennità (art. 12), con la quale si otteneva un cospicuo incremento premiale, rendendo assolutamente marginali le ipotesi di opposizione; g) a questo sistema faceva eccezione la sola ipotesi dell’azienda agricola di cui le Commissioni erano obbligate dall’art. 15 a “tener conto” (ecco l’altra ragione della presunta omissione); e che significativamente non rientrava in alcuno dei parametri VAM elencati nell’art. 16 (la dottrina ha giustificato la d...
_OMISSIS_ ...o che il legislatore voleva privilegiare, secondo l’ideologia del tempo, il proprietario imprenditore agricolo e quello coltivatore diretto).
La casistica giudiziaria smentisce, infine, anche l’assioma che l’interpretazione giurisprudenziale rendesse di fatto inutili le opposizioni, invece numerose e spesso favorevoli agli espropriati: sull’indennità provvisoria offerta molti anni prima di quella definitiva, perciò più elevata; sul decreto di esproprio emesso per estensioni diverse da quelle per le quali si era verificata l’offerta; sulla tipologia di colture in atto (o su quella prevalente) a tale momento; e soprattutto sull’aggiunta di manufatti agricoli e di costruzioni legittime ex art. 43 della legge fondamentale, ovvero dell’azienda agricola; o ancora sull’ipotesi di espropriazione parziale agricola da indennizzare ex art. 40 della legge fondamentale (quasi sempre dimenticata nelle valutazioni delle amm...
_OMISSIS_ ...proprianti, nonché delle C.P.). Per cui restò ferma la regola, poi trasfusa nell’art. 40 del T.U., che tanto per i terreni agricoli in senso stretto e/o coltivati, quanto per quelli incolti o non coltivabili, e più in generale per le aree prive di potenzialità edificatorie, anche al lume del criterio dell’edificabilità di fatto, l’indennità definitiva da corrispondere per l’esproprio non potesse essere che il V.A.M.: dichiarato inderogabile sia in sede di indennità provvisoria che in sede di indennità definitiva.