Assenza di potenzialità edificatorie ai fini indennitari: la categoria dei fondi agricoli

LA QUALIFICAZIONE AGRICOLA O RURALE IN ORIGINE.

Il mancato rinvenimento nell’immobile di qualsiasi indice idoneo a farne prevedere una qualche suscettività edificatoria: che dava luogo ad un’autonoma e contrapposta categoria di fondi, denominati dagli operatori del settore e dalla giurisprudenza “agricoli” o” rustici”; nel cui ambito vennero via via accomunati tutti quelli che, per una qualsiasi ragione, non potevano farsi rientrare nell’altra, principale e più privilegiata, categoria, quali che ne fossero le caratteristiche.

Pertanto, a partire dagli anni 50’, nella materia espropriativa, un terreno veniva qualificato agricolo non già quando aveva come destinazione d’uso un’attività agraria, come la coltivazione di piante, la selvicoltura, l’allevamento di animali o altre attività legate alla terra, o quando più in generale veniva utilizzato dal proprietario quale bene prod... _OMISSIS_ ...i modo che potesse trarne i frutti naturali. E neppure per il fatto che era ubicato nell’ambito delle c.d. zone “E”, di cui al menzionato d.m. 1444 del 1968, comprendenti “le parti del territorio destinate ad usi agricoli” dai P.R.G., che restavano, invece, pur esse soggette ai fini indennitari, al criterio dell’edificabilità di fatto: ritenuto idoneo a superare l’efficacia allora limitatissima delle prescrizioni degli strumenti urbanistici. A questi ultimi, infatti, veniva attribuito un valore meramente certificativo, utilizzabile soltanto allorché favorevoli al proprietario, per rafforzare la tutela dello ius aedificandi: e cioè quale parametro applicativo più comune ed obbiettivo per desumere le attitudini edificatorie anche soltanto virtuali e future dell’immobile sì da risparmiare ogni altra indagine al riguardo, nonché la ricerca di ulteriori elementi di conferma. Per cui, in tale ottica, nessuna rilevanza assu... _OMISSIS_ ...lla qualificazione agricola perfino la circostanza che il terreno fosse gravato da vincoli di inedificabilità assoluta e/o che fosse incluso in una delle tipologie nelle quali gli strumenti urbanistici vietavano l’edificazione di strutture residenziali, destinate all’abitazione civile delle persone, e comunque di fabbricati urbani o industriali, consentendo limitate possibilità di costruzioni strumentali allo sfruttamento del fondo (con un indice di edificabilità massimo divenuto di 0, 03 mc/mq). In quanto ciò che assumeva valenza decisiva ai fini dell’attribuzione della qualificazione “agricola” era esclusivamente il risultato del tutto sfavorevole e penalizzante per il proprietario, della valutazione degli indici attestanti una potenzialità edificatoria sia pure solo futura dell’immobile, qualunque ne fossero consistenza, ubicazione e regime urbanistico: nel senso che la stessa fosse da escludere in radice, sostanzialmente ponendolo ... _OMISSIS_ ... mercato immobiliare, con conseguente modifica anche della regola generale dell’art. 39 della legge fondamentale, ormai asservita quasi esclusivamente alla prognosi relativa alla fabbricabilità anche virtuale dell’area. La quale, se negativa la rendeva perciò solo “agricola” -cioè a dire priva di suscettività edificatoria- restringendone la valutazione commerciale esclusivamente in funzione di quello che i terreni rendevano, senza apprezzare particolarmente neppure la circostanza che vi si potesse costruire un'abitazione per la famiglia rurale: considerata dal mercato soltanto un'opportunità in più, inidonea anche per la modesta e speciale volumetria consentita, a tradursi in alcuna significativa incidenza sulla valutazione del loro effettivo valore sì da elevarne l’irrisorio prezzo commerciale (Cap.12 § 3). E gli operatori del settore, pur disinteressati a tutte le relative tipologie di suoli, e molto più attenti a ridurre i cas... _OMISSIS_ ...arginali, in cui l’edificabilità di fatto potesse essere negata, non hanno mancato di esaminare le cause, ritenute molteplici, dello svilimento dei terreni effettivamente dedicati all’agricoltura, individuandole nella denatalità, fuga delle giovani generazioni dai lavori manuali e agricoli, scarsa dotazione di capitali per affrontare i costi edilizi a causa dell'asfittica redditività del settore agricolo, certezza di edificare in campagna case prive di interesse commerciale ed alienabili solo ad una frazione del costo di costruzione, successiva meccanizzazione delle lavorazioni agricole, che rendeva sempre meno importante il contatto fisico dell'abitazione con il terreno, crescente ricorso alla esternalizzazione e terziarizzazione delle attività agricole: fenomeni questi economici e sociali che hanno reso l’intera categoria come poi estesa e contrapposta alle aree edificatorie, poco o punto apprezzata sul mercato ed il suo valore commerciale scarso se n... _OMISSIS_ ...


TERRENI AGRICOLI E CENTRI URBANI.

In verità detta categoria negli anni antecedenti al periodo avanti indicato, aveva inteso rivolgersi alla dicotomia città-campagna, ed in particolare ai terreni ubicati nelle campagne (soprattutto) più lontane ed isolate, effettivamente sfruttati per la produzione agricola, in cui l’unica rendita era costituita dall’agricoltura ed erano problematici i collegamenti con i centri abitati anche più prossimi, per cui attingevano il proprio valore mercantile da quest’ultima ed unica vocazione. Ma essa nel periodo successivo ha inglobato anche quelli in cui non era possibile né prevedibile alcuna possibilità di coltivazione, che tuttavia mancavano di qualsiasi forma di urbanizzazione anche primaria; ed a partire dagli anni 70’ ha varcato anche la perimetrazione dei centri abitati allorché il sistema delle limitazioni legali e dei vincoli urbanistici sconsigliava qualsiasi operator... _OMISSIS_ ...agare l’area come edificatoria: convincendo gradatamente la giurisprudenza ad estendere identica valutazione negativa al settore delle espropriazioni dopo che alcune decisioni della Corte Costituzionale, culminate nella più nota sent. 133/1971, coeva alla legge 865/1971, occupandosi delle fasce di rispetto che vengono poste per strade, autostrade, aeroporti, ferrovie, cimiteri ecc., ne avevano insistentemente escluso l’indennizzabilità affermando “Sono codeste, comprese quelle in esame, limitazioni al godimento del diritto di proprietà sopra categorie di beni individuate in modo generale per la loro posizione relativamente ad altri beni destinati all'uso pubblico, non si può ritenere che con le norme denunciate i vincoli in essi previsti integrino sacrifici particolari per singoli soggetti, o gruppi di soggetti. Il profilo, il fatto o il momento dell'espropriazione non è qui oggetto di diretta considerazione da parte del legislatore”. E perciò ind... _OMISSIS_ ...più convinti assertori dell’edificabilità di fatto ad ammettere che per questo genere di aree, nessun indice fattuale potesse avere la valenza di sovvertire il regime imposto direttamente dal legislatore (almeno per tutta la durata dell’opera pubblica), né di spingere alcun acquirente avveduto o venditore di cui alla compravendita virtuale prospettata dal menzionato art. 39, a negoziarlo sul mercato al valore pari a quello delle aree edificabili limitrofe.

Infine, il progressivo affermarsi ed estendersi degli strumenti urbanistici propugnato dalla Consulta, proprio con lo sviluppo dei centri urbani, impose un altro limite al ricorso incondizionato al meccanismo dell’edificabilità di fatto, ben presto introducendo quale indice determinante di essa l’esistenza e/o la realizzazione delle opere di urbanizzazione; che cominciavano ad incidere sempre più ed in modo sempre più gravoso sui costi di costruzione, tanto da condizionare pesante... _OMISSIS_ ... commerciale delle aree -interne, o esterne ai centri abitati – in cui dovevano essere (obbligatoriamente) realizzate. Al punto che se la loro incompleta esecuzione o la necessità di ampliamento qualitativo e quantitativo delle stesse, incideva in misura inversamente proporzionale sul valore venale dei suoli ove ne era richiesto l’incremento o il completamento, riducendolo anche drasticamente, senza però metterne in discussione la vocazione edificatoria, lo stesso risultato non era pacificamente invocabile in quelle località in cui, pur essendo scelte per futuri insediamenti, le opere di urbanizzazione mancassero del tutto: posto che la loro realizzazione ex novo da p.a. ed imprenditori, sì da equiparare interamente o addirittura avanzare lo stesso prezzo commerciale del bene, gli faceva perdere, perciò stesso, sul mercato il vantaggio derivante dalla sua vocazione edificatoria, ancora tutta da pagare.

Queste fattispecie ricorrevano prin... _OMISSIS_ ...le zone incluse nei piani destinati all’edilizia economica e popolare ovvero agli insediamenti industriali, scelte dai comuni quasi sempre nelle periferie dei centri abitati, o addirittura, all’esterno di essi, e del tutto prive di opere di urbanizzazione, che peraltro sarebbero state progettate ed individuate nel provvedimento di approvazione del piano nonché determinate in funzione delle esigenze delle strutture da realizzare. Da qui il contrasto in dottrina ed in giurisprudenza sulla natura delle relative aree, in prevalenza qualificate agricole: risolto soltanto dopo l’introduzione del principio dell’edificabilità legale di cui all’art. 5 bis legge 359/1992, dalla nota e pur contestata sentenza 11433 del 1997 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che in applicazione di esso, hanno definitivamente attribuito all’intera zona compresa nel piano, quali che fossero le utilizzazioni specifiche delle singole aree, destinazione (l... _OMISSIS_ ...oria.



PROGRESSIVA DEVALUTAZIONE DELLA CATEGORIA: NASCITA DEL SISTEMA DICOTOMICO.

Si può allora concludere che nello stesso periodo, iniziato con la ricostruzione post-bellica e successivamente incentrato sulla legge 865/1971, le medesime ragioni che in materia ablativa comportarono l’affermazione del meccanismo della suscettività edificatoria dei suoli onde stabilirne il prezzo commerciale, determinarono in punto di fatto un sistema binario, con il trascorrere degli anni divenuto irreversibile, che si ispirava solo nominalmente alla distinzione prebellica fondi urbani-fondi rustici: in cui tuttavia quest’ultima categoria, pur continuando a fare formale riferimento ai suoli “agrari”, perdette in realtà qualsiasi collegamento con la coltivazione della terra, nonché con l’esercizio delle attività che essa richiedeva, per ruotare pur essa attorno alla nozione di “edificabilità”. E perciò ... _OMISSIS_ ...la giurisprudenza chiamata a determinare l’indennità di esproprio, con riferimento non alle qualità naturali del terreno, ma in tutte le fattispecie in cui la conformazione dello jus aedificandi fosse negativamente determinata dai criteri estimativi del tempo deputati ad accertarlo: a prescindere dal fatto che il fondo fosse interessato o meno da coltivazioni, costruzioni rurali o aziende agricole (per indennizzare le quali era del resto sufficiente applicare il disposto dell’art. 43 della legge 2359); ovvero ubicato nelle vicinanze dei centri abitati, e perfino all’interno di essi, in tal modo anticipando (sotto certi profili), la più lata categoria, ancora al di là da venire, dei terreni (legalmente) inedificabili. D’altra parte la “summa divisio” che ne era scaturita, non si proponeva affatto di affiancare i tanti elementi o indici che da decenni influenzavano -in aumento o in diminuzione- il valore commerciale di un bene immobile n... _OMISSIS_ ...a legge Pisanelli, bensì di sostituirlo, adeguandolo alla realtà economica di quel periodo che apprezzava un suolo quasi esclusivamente in base alle sue possibilità edificatorie, e quindi all'entità volumetrica dell’edificato esprimibile; e per converso lo devalutava, in caso di ritenuta natura agricola (anche per carenza di “domanda” sul mercato), considerando la relativa espropriazione di rango inferiore, o come osservato da qualche studioso, “dei poveri”. E perciò inducendo la medesima giurisprudenza a dichiarare assolutamente preliminare ed ineludibile la necessità del relativo accertamento in ogni procedimento di opposizione alla stima: perché se è vero che la ripartizione non assumeva rilevanza diretta, né era prevista da alcuna disposizione di legge, è pur vero che era imposta dalla comune esperienza del mercato immobiliare che in ogni luogo attribuiva alle aree edificabili tutt’altro valore rispetto a quello sempre più i... _OMISSIS_ ...ondi agricoli, privo di qualsiasi effettivo apprezzamento commerciale. Con la conseguenza che la suddivisione ha finito via via per assumere il ruolo di presupposto indispensabile per la corretta applicazione della regola dell’art. 39, che, imponendo il calcolo dell’indennizzo in base al presunto valore di mercato pieno del bene, esponeva il giudice ad una palese violazione della stessa ove non ne avesse pregiudizialmente accertato l’appartenenza a...