Il demanio stradale e la responsabilità ex art. 2051 c.c.

La Pubblica Amministrazione può rispondere per un danno provocato da un bene demaniale sia nei termini di cui all’art. 2043 c.c. sia nei termini di cui all’art. 2051 c.c.

Vediamo ora di approfondire proprio il concetto di «custodia» sulla cosa.

Orbene, secondo la dottrina, la custodia può essere definita alla stregua di un potere materiale, effettivo e non occasionale sul bene, al quale siano «implicitamente annessi i doveri di custodia, vigilanza e controllo, salvo tuttavia si accerti in giudizio che, per via di accordo tra le parti, o in ragione della natura del rapporto ovvero della situazione di fatto che si sia venuta a verificare, l’uno (l’utilizzatore) ha la mera disponibilità del bene, ma il dovere di custodia ... _OMISSIS_ ...uo;la custodia, ai sensi dell’art. 2051 c.c., si identifica in una potestà di fatto sulla cosa e, segnatamente, per i beni del demanio stradale, la possibilità in concreto della custodia va esaminata non solo in relazione all’estensione delle strade, ma anche alle loro caratteristiche, alla posizione, alle dotazioni, ai sistemi di assistenza che le connotano, agli strumenti che il progresso tecnologico appresta, in quanto tali caratteristiche assumono rilievo condizionante anche delle aspettative degli utenti». Nello stesso senso è stato ritenuto che «per le strade aperte al traffico, gli enti proprietari o concessionari di strade e altri beni demaniali aperti all’uso di un numero indifferenziato di utenti si trovano in una situazione che li pone in grado... _OMISSIS_ ...accertato che il fatto dannoso si è verificato a causa di una anomalia di una strada è configurabile la responsabilità dell’ente pubblico custode, ex art. 2051 c.c. salvo che quest’ultimo non dimostri di non avere potuto far nulla per evitare il danno».

Assistiamo dunque ad una ulteriore specificazione: non solo l’art. 2051 c.c. si presta a ricomprendere le fattispecie di custodia (nei sensi appena visti) della generalità dei beni demaniali, ma anche, segnatamente, delle strade.

Occorre sempre tener presente che – come abbiamo già visto nel paragrafo che precede – «la presunta responsabilità della pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 2051 c.c. trova limite con riguardo ai beni demaniali sui quali è esercit... _OMISSIS_ ...ente impossibile l’esercizio di un continuo ed efficace controllo che valga ad impedire l’insorgenza di cause di pericolo per i terzi». Pertanto, «con riferimento ai beni del demanio stradale, solo ove l’oggettiva impossibilità della custodia renda inapplicabile l’art. 2051 c.c., la tutela risarcitoria del danneggiato rimane esclusivamente affidata alla disciplina di cui all'art. 2043 c.c.».

In altre parole, la prova liberatoria del caso fortuito sarà tanto più ampia quanto più ampia è l’estensione del bene demaniale ove è avvenuto l’evento dannoso. Si badi, però, che, come vedremo più specificamente infra, vi sono alcune situazioni che non possono essere considerate quale caso fortuito.

La giurisprudenza o... _OMISSIS_ ...e pertinenze, incombe al danneggiato l’onere di un’opzione chiara (anche in termini di alternatività o reciproca subordinazione) tra l’azione generale di responsabilità extracontrattuale, ai sensi dell’art. 2043 c.c. e quella di responsabilità per fatto della cosa, ai sensi dell’art. 2051 c.c., visto che le due domande presentano tratti caratteristici, presupposti, funzioni ed oneri processuali assai diversificati».

Ed ancora, «la responsabilità dell’amministrazione comunale non viene essere esclusa dal solo fatto che parte dei danni si verifichi in un ambiente sottratto al suo controllo: ad esempio, una pavimentazione del marciapiede fortemente sollevata e danni alla muratura perimetrale dell’edificio costituiscono elem... _OMISSIS_ ...rsi oggettivamente impossibile un controllo da parte dell’amministrazione, troverebbe pur sempre applicazione l’art. 2043 c.c.»; «quando il danno cagionato dalla cosa in custodia possa essere ricondotto ad un’omissione nell’esercizio dei poteri-doveri di controllo e manutenzione del bene che gravano sul custode, trova applicazione la disciplina prevista dall’art. 2051 c.c. laddove il danno lamentato dal terzo sia stato determinato dalla cosa in custodia o per proprio dinamismo o per l’insorgere in essa di un agente idoneo a produrre nocumento, dovendosi – in caso contrario – ricondurre la fattispecie nell’ambito di applicazione del criterio generale d’imputazione della responsabilità extracontrattuale previsto dal... _OMISSIS_ ...e una responsabilità della Pubblica Amministrazione in ogni caso di esistenza di un evento dannoso nei confronti di un soggetto terzo. Data l’estensione dei beni predetti, però, la Pubblica Amministrazione potrà andare esente da responsabilità non solo ive si verifichi il c.d. caso fortuito, ma anche quando si dimostri in giudizio che l’amministrazione nulla poteva sorvegliare. In tali (peraltro remoti) casi, dunque, il danneggiato non andrà esente dalla possibilità di ottenere un risarcimento (pena la violazione, a parere di chi scrive, dell’art. 24 Cost., che tutela – come noto – il diritto di agire in giudizio), ma l’azione risarcitoria dovrà essere esercitata ai sensi dell’art. 2043 c.c., con tutti gli effetti (anche processuali e – gioco... _OMISSIS_ ...o a rispondere, in relazione ai doveri di sorveglianza e di manutenzione da lui razionalmente esigibili, in base a criteri di corretta e diligente gestione, tenuto conto della natura del bene e della causa del danno.



I PRESUPPOSTI DELLA RESPONSABILITÀ EX ART. 2051 C.C.

In questo paragrafo, sempre con il prezioso ausilio della Giurisprudenza, cercheremo di individuare alcune figure sintomatiche che fanno sorgere la responsabilità ex art. 2051 c.c. della Pubblica Amministrazione quale proprietaria e – giocoforza – custode del demanio stradale.

Orbene, fermo restando che – come abbiamo visto – «ogniqualvolta esista un rapporto di custodia fra il bene e la Pubblica Amministrazione proprietaria, la quale ... _OMISSIS_ ...ivi venutisi a creare e di escludere qualsiasi terzo dall’ingerenza sulla cosa laddove si determinino potenziali fonti di danno non immediatamente rimuovibili, è applicabile l’art. 2051 c.c. ricorrendone i presupposti», occorre affermare anche che «al fine di individuare le condizioni del bene che comportino una impossibilità da parte della Pubblica Amministrazione di effettivo controllo, tale da far venir meno lo stesso rapporto di custodia che fonda la responsabilità ex art. 2051 c.c., l’estensione del bene demaniale e l’utilizzazione generale e diretta dello stesso da parte di terzi vengono considerate figure sintomatiche della difficoltà della effettiva e continua custodia da parte della P.A. medesima».

Pertanto, possiamo in prim... _OMISSIS_ ...e possono escludere la responsabilità della Pubblica Amministrazione, facendo venir meno il requisito della «custodia effettiva» sul bene demaniale stradale.

La Corte di Cassazione ha altresì affermato che «l’art. 2051 c.c., nell’affermare la responsabilità del custode della cosa per i danni da questa cagionati, individua un criterio di imputazione che prescinde da qualunque connotato di colpa operando sul piano oggettivo dell’accertamento del rapporto causale tra la cosa e l’evento dannoso e della ricorrenza del caso fortuito, quale elemento idoneo ad elidere tale rapporto causale». Come peraltro abbiamo già avuto modo di constatare, la responsabilità civile di cui all’art. 2051 c.c. è un tipo di responsabilità og... _OMISSIS_ ...to, la giurisprudenza invero individua alcune figure sintomatiche che – all’opposto – fanno presumere la sussistenza della responsabilità ai sensi dell’art. 2051 c.c. in quanto esiste la relazione di custodia fra la Pubblica Amministrazione e la strada.

E così, ad esempio, «elemento sintomatico della possibilità di custodia del bene del demanio stradale comunale è la circostanza che la strada, dal cui difetto di manutenzione è derivato un danno, si trovi nel perimetro urbano delimitato dallo stesso Comune, pur dovendo dette circostanze, proprio perché solo sintomatiche, essere sottoposte al vaglio in concreto da parte del giudice di merito». Nello stesso senso, «per le strade comunali – salvo il vaglio in concreto del gi... _OMISSIS_ ...nno, si trovi nel perimetro urbano delimitato dallo stesso Comune»; «in materia di responsabilità della Pubblica Amministrazione, proprietaria di una strada demaniale, per danni subiti dall’utente, è applicabile l’art. 2051 c.c. con riferimento a tale strada, laddove risulti accertata in concreto la possibilità dell’effettiva custodia da parte dell’amministrazione pubblica, desumibile, per esempio, dall’ubicazione del bene nell’ambito del perimetro urbano».

Orbene, possiamo dunque affermare che – per quanto concerne le strade demaniali comunali – un elemento di presunzione che fa sussistere la ragionevole probabilità della possibilità di custodia della strada è che la stessa sia ubicata all’interno del p... _OMISSIS_ ... juris tantum, che può, pertanto, essere vinta e superata in concreto dalla prova contraria, fornita dall’amministrazione comunale convenuta in giudizio.

Le situazioni di pericolo insistenti sulle strade comunali poste all’interno del centro abitato non possono costituire il caso fortuito di cui all’art. 2051 c.c., in quanto il Comune - all’infuori dei casi di eventi imprevisti e imprevedibili, di repentine alterazioni dello stato dei luoghi e di condotta del terzo in tal senso incidente - nell’ambito delle ordinarie e necessarie attività di controllo del demanio stradale cui è tenuto, “non può non accorgersi” della loro esistenza né può eccepire di non aver potuto provvede alla loro rimozione o segnalazione per l’estensione de... _OMISSIS_ ...le dimensioni rispetto alle città metropolitane di notevole estensione.

Anche la Corte di Cassazione è dello stesso avviso: «riguardo ai beni demaniali, l’uso generalizzato e la notevole estensione possono essere indici di mancanza di potere di controllo, così come, al contrario, l’ubicazione di una strada del demanio comunale all’interno del centro abitato induce a ritenere la possibilità dell’effettivo controllo; si tratta peraltro di “indici sintomatici” rispettivamente dell’impossibilità o della possibilità di controllo sul bene, che tuttavia richiedono una verifica riservata, in concreto, al giudice di merito».

Pertanto, «il giudice non può escludere automaticamente la responsabilità da ... _OMISSIS_ ...le estensione. Non si può non rimarcare la responsabilità dell’ente, poi, se lo stato di dissesto dell’asse viario era già stato segnalato all’amministrazione».

Inoltre, in tema di aree verdi e spazio giochi, la Corte di Cassazione ha affermato che «l’art. 2051 c.c. non prefigura una presunzione di colpa, ma una responsabilità oggettiva, per la cui configurazione è sufficiente l’esistenza del rapporto fra la persona e l’oggetto che ha causato l’evento lesivo, al di là della pericolosità attuale o potenziale. Alla luce di tale qualifica giuridica, in caso di danno sofferto dagli utenti dei propri beni demaniali, alla pubblica amministrazione, per sollevarsi dalla predetta responsabilità, non è sufficiente provare le buone... _OMISSIS_ ...dulte e quindi imprevedibile».

Ed ancora, «qualora una strada adibita all’uso pubblico presenti alterazioni o anomalie tali da creare una situazione di pericolo per gli utenti, il custode tenuto alla manutenzione incorre nella responsabilità oggettiva per i danni provocati dalle suddette anomalie, ai sensi dell’art. 2051 c.c. In questi casi, il nesso causale fra la situazione di pericolo e il danno può essere desunto dalla mera contestualità temporale e spaziale, e dalla logica e normale consequenzialità, fra la situazione della strada e il tipo di evento che si è verificato. Il danneggiato, in questi casi, non è obbligato a dimostrare la colpa del custode, mentre questi è tenuto a fornire la prova del caso fortuito per esimersi dalla responsabi... _OMISSIS_ ... responsabilità della Pubblica Amministrazione, ai sensi dell’art. 2051 c.c., va ravvisata per le autostrade, destinate alla percorrenza veloce in condizioni di sicurezza. Allo stesso modo, per il demanio comunale, l’inserimento all'interno della perimetrazione urbana, costituisce figura sintomatica della possibilità dell’effettivo controllo».

Pertanto, per le autostrade sussiste pressoché sempre la presunzione juris tantum della esistenza del rapporto di custodia tra la Pubblica Amministrazione e gli eventuali eventi lesivi subiti dagli utenti.

Infine, ancor più sinteticamente, secondo la Giurisprudenza «un marciapiede cittadino (ubicato all’interno del centro abitato, N.d.A.) deve considerarsi bene in custodia della pubbli... _OMISSIS_ ...del rapporto di custodia tra l’ente ed il bene che ha provocato il sinistro».

Orbene, dunque, tirando le fila di questo ampio discorso, possiamo affermare che elemento sintomatico per affermare la sussistenza di una responsabilità ai sensi dell’art. 2051 c.c. in capo alla Pubblica Amministrazione è la sussistenza della c.d. relazione custodiale tra la medesima amministrazione e la strada, nel senso che, secondo quanto abbiamo visto, «la possibilità concreta di esercitare il potere di fatto sulla cosa va valutata alla luce di una serie di criteri, quali l’estensione della strada, la posizione, le dotazioni e i sistemi di assistenza che la connotano, per cui l’oggettiva impossibilità della custodia rende inapplicabile l’art. 2051 ... _OMISSIS_ ...gli utenti, ma tali elementi non attestano in modo automatico detta impossibilità», dovendo – come detto – essere oggetto di valutazione in concreto da parte del giudice del merito.

Pertanto, la presunzione di responsabilità per il danno cagionato dalle cose che si hanno in custodia, stabilita dall’art. 2051 c.c., è applicabile nei confronti dei Comuni, quali proprietari delle strade del demanio comunale, pur se tali beni siano oggetto di un uso generale e diretto da parte dei cittadini, qualora la loro estensione sia tale da consentire l’esercizio di un continuo ed efficace controllo che sia idoneo ad impedire l’insorgenza di cause di pericolo per i terzi.