Il demanio stradale e la responsabilità ex art. 2051 c.c.

La Pubblica Amministrazione può rispondere per un danno provocato da un bene demaniale sia nei termini di cui all’art. 2043 c.c. sia nei termini di cui all’art. 2051 c.c.

Vediamo ora di approfondire proprio il concetto di «custodia» sulla cosa.

Orbene, secondo la dottrina, la custodia può essere definita alla stregua di un potere materiale, effettivo e non occasionale sul bene, al quale siano «implicitamente annessi i doveri di custodia, vigilanza e controllo, salvo tuttavia si accerti in giudizio che, per via di accordo tra le parti, o in ragione della natura del rapporto ovvero della situazione di fatto che si sia venuta a verificare, l’uno (l’utilizzatore) ha la mera disponibilità del bene, ma il dovere di custodia residua in capo all’altro che risulta legittimato così ad esercitare i poteri di ingerenza, gestione ed intervento sulla cosa».

Secondo la giurispruden... _OMISSIS_ ...uo;la custodia, ai sensi dell’art. 2051 c.c., si identifica in una potestà di fatto sulla cosa e, segnatamente, per i beni del demanio stradale, la possibilità in concreto della custodia va esaminata non solo in relazione all’estensione delle strade, ma anche alle loro caratteristiche, alla posizione, alle dotazioni, ai sistemi di assistenza che le connotano, agli strumenti che il progresso tecnologico appresta, in quanto tali caratteristiche assumono rilievo condizionante anche delle aspettative degli utenti». Nello stesso senso è stato ritenuto che «per le strade aperte al traffico, gli enti proprietari o concessionari di strade e altri beni demaniali aperti all’uso di un numero indifferenziato di utenti si trovano in una situazione che li pone in grado di sorvegliarle, di modificarne le condizioni di fruibilità, di escludere che altri vi apportino cambiamenti, situazione che integra lo status di custode», da cui discende c... _OMISSIS_ ...accertato che il fatto dannoso si è verificato a causa di una anomalia di una strada è configurabile la responsabilità dell’ente pubblico custode, ex art. 2051 c.c. salvo che quest’ultimo non dimostri di non avere potuto far nulla per evitare il danno».

Assistiamo dunque ad una ulteriore specificazione: non solo l’art. 2051 c.c. si presta a ricomprendere le fattispecie di custodia (nei sensi appena visti) della generalità dei beni demaniali, ma anche, segnatamente, delle strade.

Occorre sempre tener presente che – come abbiamo già visto nel paragrafo che precede – «la presunta responsabilità della pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 2051 c.c. trova limite con riguardo ai beni demaniali sui quali è esercitato un uso ordinario generale e diretto da parte dei cittadini (demanio marittimo, fluviale, lacuale, strade, autostrade, strade ferrate), quando cioè l’estensione del bene stesso... _OMISSIS_ ...ente impossibile l’esercizio di un continuo ed efficace controllo che valga ad impedire l’insorgenza di cause di pericolo per i terzi». Pertanto, «con riferimento ai beni del demanio stradale, solo ove l’oggettiva impossibilità della custodia renda inapplicabile l’art. 2051 c.c., la tutela risarcitoria del danneggiato rimane esclusivamente affidata alla disciplina di cui all'art. 2043 c.c.».

In altre parole, la prova liberatoria del caso fortuito sarà tanto più ampia quanto più ampia è l’estensione del bene demaniale ove è avvenuto l’evento dannoso. Si badi, però, che, come vedremo più specificamente infra, vi sono alcune situazioni che non possono essere considerate quale caso fortuito.

La giurisprudenza ordinaria di merito e di legittimità afferma invero che «in tema di responsabilità da custodia dei beni demaniali e, tra questi, di quelli di grande estensione, come le strade e i ... _OMISSIS_ ...e pertinenze, incombe al danneggiato l’onere di un’opzione chiara (anche in termini di alternatività o reciproca subordinazione) tra l’azione generale di responsabilità extracontrattuale, ai sensi dell’art. 2043 c.c. e quella di responsabilità per fatto della cosa, ai sensi dell’art. 2051 c.c., visto che le due domande presentano tratti caratteristici, presupposti, funzioni ed oneri processuali assai diversificati».

Ed ancora, «la responsabilità dell’amministrazione comunale non viene essere esclusa dal solo fatto che parte dei danni si verifichi in un ambiente sottratto al suo controllo: ad esempio, una pavimentazione del marciapiede fortemente sollevata e danni alla muratura perimetrale dell’edificio costituiscono elementi di per sé sufficienti per ritenere l’esistenza di un potenziale pericolo, cui la pubblica amministrazione è chiamata a vigilare. Ad ogni buon conto, nell’ipotesi in cui... _OMISSIS_ ...rsi oggettivamente impossibile un controllo da parte dell’amministrazione, troverebbe pur sempre applicazione l’art. 2043 c.c.»; «quando il danno cagionato dalla cosa in custodia possa essere ricondotto ad un’omissione nell’esercizio dei poteri-doveri di controllo e manutenzione del bene che gravano sul custode, trova applicazione la disciplina prevista dall’art. 2051 c.c. laddove il danno lamentato dal terzo sia stato determinato dalla cosa in custodia o per proprio dinamismo o per l’insorgere in essa di un agente idoneo a produrre nocumento, dovendosi – in caso contrario – ricondurre la fattispecie nell’ambito di applicazione del criterio generale d’imputazione della responsabilità extracontrattuale previsto dall’art. 2043 c.c.».

Tirando le fila di questa doverosa premessa generale, possiamo dunque affermare che anche in relazione ai beni appartenenti del demanio stradale... _OMISSIS_ ...e una responsabilità della Pubblica Amministrazione in ogni caso di esistenza di un evento dannoso nei confronti di un soggetto terzo. Data l’estensione dei beni predetti, però, la Pubblica Amministrazione potrà andare esente da responsabilità non solo ive si verifichi il c.d. caso fortuito, ma anche quando si dimostri in giudizio che l’amministrazione nulla poteva sorvegliare. In tali (peraltro remoti) casi, dunque, il danneggiato non andrà esente dalla possibilità di ottenere un risarcimento (pena la violazione, a parere di chi scrive, dell’art. 24 Cost., che tutela – come noto – il diritto di agire in giudizio), ma l’azione risarcitoria dovrà essere esercitata ai sensi dell’art. 2043 c.c., con tutti gli effetti (anche processuali e – giocoforza – probatorie) che ne conseguono. In altre parole, per quanto concerne questo argomento, occorre sottolineare la necessità di addossare al custode solo i rischi di cui egli p... _OMISSIS_ ...o a rispondere, in relazione ai doveri di sorveglianza e di manutenzione da lui razionalmente esigibili, in base a criteri di corretta e diligente gestione, tenuto conto della natura del bene e della causa del danno.



I PRESUPPOSTI DELLA RESPONSABILITÀ EX ART. 2051 C.C.

In questo paragrafo, sempre con il prezioso ausilio della Giurisprudenza, cercheremo di individuare alcune figure sintomatiche che fanno sorgere la responsabilità ex art. 2051 c.c. della Pubblica Amministrazione quale proprietaria e – giocoforza – custode del demanio stradale.

Orbene, fermo restando che – come abbiamo visto – «ogniqualvolta esista un rapporto di custodia fra il bene e la Pubblica Amministrazione proprietaria, la quale è in grado di esercitare un effettivo potere di “governo della cosa”, avendo il potere di controllare il demanio stradale di sua pertinenza, di modificare eventuali situazio... _OMISSIS_ ...ivi venutisi a creare e di escludere qualsiasi terzo dall’ingerenza sulla cosa laddove si determinino potenziali fonti di danno non immediatamente rimuovibili, è applicabile l’art. 2051 c.c. ricorrendone i presupposti», occorre affermare anche che «al fine di individuare le condizioni del bene che comportino una impossibilità da parte della Pubblica Amministrazione di effettivo controllo, tale da far venir meno lo stesso rapporto di custodia che fonda la responsabilità ex art. 2051 c.c., l’estensione del bene demaniale e l’utilizzazione generale e diretta dello stesso da parte di terzi vengono considerate figure sintomatiche della difficoltà della effettiva e continua custodia da parte della P.A. medesima».

Pertanto, possiamo in prima battuta sostenere – in uno con la giurisprudenza appena citata – che l’estensione del bene demaniale e l’utilizzazione da parte della collettività sono figure ... _OMISSIS_ ...e possono escludere la responsabilità della Pubblica Amministrazione, facendo venir meno il requisito della «custodia effettiva» sul bene demaniale stradale.

La Corte di Cassazione ha altresì affermato che «l’art. 2051 c.c., nell’affermare la responsabilità del custode della cosa per i danni da questa cagionati, individua un criterio di imputazione che prescinde da qualunque connotato di colpa operando sul piano oggettivo dell’accertamento del rapporto causale tra la cosa e l’evento dannoso e della ricorrenza del caso fortuito, quale elemento idoneo ad elidere tale rapporto causale». Come peraltro abbiamo già avuto modo di constatare, la responsabilità civile di cui all’art. 2051 c.c. è un tipo di responsabilità oggettiva, che prescinde da qualsivoglia valutazione sul comportamento tenuto dal custode, a nulla rilevando, in astratto – a suo carico –, eventuali profili di colpa.
... _OMISSIS_ ...to, la giurisprudenza invero individua alcune figure sintomatiche che – all’opposto – fanno presumere la sussistenza della responsabilità ai sensi dell’art. 2051 c.c. in quanto esiste la relazione di custodia fra la Pubblica Amministrazione e la strada.

E così, ad esempio, «elemento sintomatico della possibilità di custodia del bene del demanio stradale comunale è la circostanza che la strada, dal cui difetto di manutenzione è derivato un danno, si trovi nel perimetro urbano delimitato dallo stesso Comune, pur dovendo dette circostanze, proprio perché solo sintomatiche, essere sottoposte al vaglio in concreto da parte del giudice di merito». Nello stesso senso, «per le strade comunali – salvo il vaglio in concreto del giudice di merito – circostanza eventualmente sintomatica della possibilità della custodia ai sensi dell’art. 2051 c.c. è che la strada, dal cui difetto di manutenzione è stat... _OMISSIS_ ...nno, si trovi nel perimetro urbano delimitato dallo stesso Comune»; «in materia di responsabilità della Pubblica Amministrazione, proprietaria di una strada demaniale, per danni subiti dall’utente, è applicabile l’art. 2051 c.c. con riferimento a tale strada, laddove risulti accertata in concreto la possibilità dell’effettiva custodia da parte dell’amministrazione pubblica, desumibile, per esempio, dall’ubicazione del bene nell’ambito del perimetro urbano».

Orbene, possiamo dunque affermare che – per quanto concerne le strade demaniali comunali – un elemento di presunzione che fa sussistere la ragionevole probabilità della possibilità di custodia della strada è che la stessa sia ubicata all’interno del perimetro del Comune. Naturalmente, si badi che – come affermato recisamente dalla Giurisprudenza citata – non si tratta di una presunzione juris et de jure, bensì di ... _OMISSIS_ ... juris tantum, che può, pertanto, essere vinta e superata in concreto dalla prova contraria, fornita dall’amministrazione comunale convenuta in giudizio.

Le situazioni di pericolo insistenti sulle strade comunali poste all’interno del centro abitato non possono costituire il caso fortuito di cui all’art. 2051 c.c., in quanto il Comune - all’infuori dei casi di eventi imprevisti e imprevedibili, di repentine alterazioni dello stato dei luoghi e di condotta del terzo in tal senso incidente - nell’ambito delle ordinarie e necessarie attività di controllo del demanio stradale cui è tenuto, “non può non accorgersi” della loro esistenza né può eccepire di non aver potuto provvede alla loro rimozione o segnalazione per l’estensione del demanio stradale di propria competenza. Ad ogni buon conto occorre tenere in debita considerazione l’estensione della rete viaria comunale: diverso sarà l’approccio per i ... _OMISSIS_ ...le dimensioni rispetto alle città metropolitane di notevole estensione.

Anche la Corte di Cassazione è dello stesso avviso: «riguardo ai beni demaniali, l’uso generalizzato e la notevole estensione possono essere indici di mancanza di potere di controllo, così come, al contrario, l’ubicazione di una strada del demanio comunale all’interno del centro abitato induce a ritenere la poss...