Revoca e decadenza della concessione di demanio cimiteriale

La revoca della concessione cimiteriale e il potere di ordinanza contingibile e urgente.


La concessione cimiteriale può essere revocata «ex lege» secondo quanto stabilito dall’art. 92, secondo comma d.P.R. n. 285/1990: «Le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni, rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica 21 ottobre 1975, n. 803, possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all’ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero».

Ciò significa che – come stabilito dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana – «in presenza di grave insufficienza del cimitero (senza possibilità ... _OMISSIS_ ...o di nuova costruzione) può essere esercitato il potere di revoca dello ius sepulchri, che compete in via generale nei confronti di concessioni rilasciate su beni demaniali comunali, nell’ambito dei quali, ai sensi dell’art. 824, comma 3, cod. civ., rientrano i cimiteri, perché atti dispositivi, in via amministrativa, non possono configurarsi senza limiti di tempo e la concessione da parte di un comune di area del cimitero pubblico è assoggettata al regime demaniale dei beni indipendentemente dalla perpetuità del diritto di sepolcro».

Peraltro, «la revoca di una concessione cimiteriale non rientra nella categoria degli atti amministrativi generali per i quali non è prescritta la notifica individuale, trattandosi di provvedimento avente destinatari determinati», che altro non sono che i titolari della concessione medesima.

Occorre in prima battuta sottolineare come il Regolamento di polizia mortuaria nulla dica i... _OMISSIS_ ...evoca delle concessioni in esame, demandando pertanto un’eventuale specificazione della disciplina ai regolamenti comunali (di cui si ribadisce anche in questa sede l’assoluta centralità nella regolamentazione della materia). Da ciò discende che «la Pubblica Amministrazione ben può, ove motivate ragioni lo richiedano (o lo giustifichino), modificare il contenuto dei titoli concessori e/o autorizzatori relativi ad aree demaniali cimiteriali originariamente rilasciati; e finanche revocare le concessioni su aree demaniali cimiteriali». Resta beninteso fermo – in uno con la giurisprudenza amministrativa – il fatto che «il Comune non può introdurre delle ipotesi “ulteriori” di revoca delle concessioni perpetue e di natura atipica rispetto a quanto prescritto dalla normativa statale, pena la vanificazione della natura perpetua della concessione oggetto di salvaguardia da parte della disciplina statale».

... _OMISSIS_ ...laquo;è legittima la revoca della concessione cimiteriale se il concessionario viola il termine massimo per la realizzazione delle cripte, prescritto dal regolamento cimiteriale, senza dare prova della non imputabilità del ritardo». In altre parole, i regolamenti comunali non possono introdurre nuove ed ulteriori ipotesi di revoca delle concessioni cimiteriali, per la tutela del superiore interesse pubblico e in applicazione dei principi costituzionali relativi alla gestione dei beni pubblici.

In senso del tutto condivisibile, peraltro, la Giurisprudenza amministrativa sostiene che il sindaco non possa emanare un’ordinanza contingibile ed urgente ai sensi dell’art. 54 del T.U.E.L. per far fronte all’esaurimento dei c.d. posti salma nel cimitero.

A tal proposito, occorre fare una breve premessa.

Com’è noto, l’art. 54, comma 4 del d.lgs. n. 267/2000 postula che «il sindaco, quale uf... _OMISSIS_ ...erno, adotta, con atto motivato provvedimenti contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione»: in altre parole, il Sindaco può emanare degli atti suoi propri per far fronte ad esigenze imprevedibili ed improcrastinabili, connotate dalla dovuta urgenza che non consenta quindi di attendere le tempistiche (eventualmente) previste da una normativa ad hoc.

Orbene, per la materia che a noi interessa, da sempre la giurisprudenza ritiene che «è illegittima l’ordinanza contingibile ed urgente (ai sensi dell’art. 54 T.U.E.L., N.d.A.) con la quale viene disposto l’utilizzo per un apprezzabile lasso di tempo di loc... _OMISSIS_ ...cessione per la sepoltura di salme di terzi e che sia motivata sulla base di una situazione di emergenza dovuta all’asserita carenza di posti salma per inumazione che però sia risalente nel tempo» e ciò in quanto «nel caso di indisponibilità momentanea di loculi cimiteriali, nelle more della realizzazione di nuovi spazi atti alla sepoltura di salme, difetta il requisito della contingibilità necessario per legittimare l’emanazione di un’ordinanza contingibile, in quanto tale ipotesi non può configurarsi quale situazione di carattere eccezionale ed imprevisto, essendo il risultato di alcuni fattori, quali la mortalità della popolazione residente ed il numero e l’ampiezza degli spazi cimiteriali disponibili, che risultano in realtà ampiamente prevedibili e suscettibili di programmazione pluriennale». È del tutto condivisibile il divieto dell’emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente ai sensi dell’art. 54 T... _OMISSIS_ ...onsidera come sia «evidentemente impossibile ricondurre ad un evento straordinario ed imprevedibile l’esaurimento dei posti salma in un cimitero comunale, avvenuto nel tempo, nell’inerzia dell’amministrazione comunale, che nulla ha fatto per far fronte a tale più che prevedibile conseguenza, che va affrontata non con l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente, bensì con gli strumenti ordinari previsti dall’ordinamento giuridico e senza deroghe alle previsioni del Regolamento di Polizia Mortuaria».

È ancora necessario fare un cenno al potere di emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente non in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana, come previsto dall’art. 54 sopra citato, bensì in materia di emergenza sanitaria o di igiene pubblica, previsto invece dall’art. 50, comma 5 dello stesso d.lgs. n. 267/2000. In tali ipotesi, infatti, la giurisprudenza cons... _OMISSIS_ ...uo;legittima un’ordinanza contingibile e urgente, riconducibile alla tipologia di cui all’art. 50 del T.U.E.L., con la quale si intende far fronte ad una situazione di pericolo per l’igiene e la salute pubblica derivante dal protrarsi della permanenza di salme mummificate nel deposito cimiteriale comunale, incompatibile con la funzione del deposito stesso e contraria alle norme di igiene pubblica».

Appare peraltro palese la distinzione tra le due tipologie di ordinanza contingibile ed urgente di cui abbiamo parlato: quella prevista dall’art. 54 T.U.E.L. fa fronte ad un caso di urgenza e imprevedibilità in situazioni in cui vengano minacciate l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Spiega bene il T.A.R. Puglia che – in materia cimiteriale – non si può ricondurre ad un evento straordinario e imprevedibile l’esaurimento dei posti salma nell’inerzia della Pubblica Amministrazione. Non c... _OMISSIS_ ...rsquo;ordinanza prevista dall’art. 50 del T.U.E.L., demandata a far fronte a situazioni di necessità ed urgenza in materia di salute pubblica e igiene pubblica: in tali casi, appare del tutto logico che il Sindaco possa emanare un’ordinanza contingibile e urgente (si badi, sempre ricorrendone i presupposti) per «eliminare» una situazione che si tradurrebbe in una ingiustificata minaccia alla salute pubblica.

Detto in altre parole, il diritto alla salute pubblica deve essere sempre preminente in qualsivoglia situazione.

Per tirare le fila di questo ampio discorso, la revoca delle concessioni cimiteriali ben può avvenire in presenza delle condizioni di cui all’art. 92 d.P.R. n. 285/1990, senza che il regolamento comunale possa ampliare le ipotesi di revoca. Parimenti, il sindaco non potrà emanare ordinanze contingibili e urgenti ai sensi dell’art. 54 T.U.E.L., ma ben può adottare i medesimi provvedimenti per... _OMISSIS_ ...mergenze sanitarie e a minacce per l’igiene pubblica.


La decadenza della concessione cimiteriale.

Possiamo in prima battuta affermare come la decadenza della concessione cimiteriale sia prevista in tutti i casi di inosservanza delle condizioni contenute nella concessione e delle disposizioni contenute nel Regolamento comunale di polizia mortuaria. Si tratta di un atto unilaterale comunale in base al quale si interrompe la concessione prima della sua naturale scadenza per inadempienza del concessionario.

Ai sensi dell’art. 92, comma 3 del Regolamento di polizia mortuaria, «con l’atto della concessione il comune può imporre ai concessionari determinati obblighi, tra cui quello di costruire la sepoltura entro un tempo determinato pena la decadenza della concessione». Tale disposizione ricalca peraltro in maniera letterale quanto era già previsto nell’art. 70 del Regio Decreto n. 1880/19... _OMISSIS_ ...secondo Regolamento di polizia mortuaria del nostro ordinamento: «Con l’atto della concessione, il Comune può imporre al concessionario determinati obblighi, tra cui quello di costruire la sepoltura entro un tempo determinato pena la decadenza della concessione»).

Interessante è una specificazione in materia fatta dal T.A.R. Campania, il quale ha asserito che «se è certamente vero che le normative regolamentari comunali di polizia mortuaria e sui cimiteri in tanto sono legittime in quanto non vengono a porsi in contrasto con la normativa regolamentare adottata dal Governo, in virtù di quanto previsto dall’art. 4, disp. prel., cod. civ., è pure vero che nel caso dell’art. 92 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 la disposizione statale, per quel che si ricava già dal suo tenore letterale, conferisce al comune un ampio potere di imposizione di obblighi ai concessionari, tra i quali, a solo titolo esemplificativo e non anche... _OMISSIS_ ...declinare un numerus clausus di ipotesi di decadenza, è stata menzionata l’ipotesi della mancata realizzazione, nel tempo prescritto, della sepoltura». In altre parole, pertanto, il comune ben può imporre diversi obblighi al concessionario al momento del rilascio della concessione cimiteriale e la previsione della costruzione della sepoltura entro un tempo determinato non è esaustiva di tutti i predetti obblighi.

Da quanto abbiamo appena esposto, ed in uno con la più ampia normativa in materia di concessioni di beni demaniali, da sempre la giurisprudenza amministrativa afferma che «la decadenza della concessione cimiteriale è un provvedimento di carattere sanzionatorio che costituisce atto dovuto a condizioni date, trattandosi di un atto di natura vincolata in quanto ogni valutazione degli interessi pubblici coinvolti è stata già compiuta ad un livello più alto e generale (normazione primaria e secondaria) di esercizio della discrezionali... _OMISSIS_ ...ompito dell’Amministrazione è soltanto quello di accertare la ricorrenza o meno, in concreto, delle condizioni che legittimano e giustificano l’adozione del provvedimento, né sussistono obblighi motivazionali oltre all’indicazione dei presupposti per l’esercizio della revoca e per la declaratoria della decadenza».

Orbene, una volta che la pubblica amministrazione accerti che sussistono i presupposti per una declaratoria di decadenza della concessione cimiteriale, non deve fare altro che darne notizia al soggetto interessato: trattandosi di atto vincolato, infatti, non trova applicazione l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento di decadenza.

Inoltre, trattandosi di provvedimento sanzionatorio, discende che la decadenza è legittima ogniqualvolta il concessionario si spogli della concessione attraverso una cessione della stessa ad un terzo soggetto, insciente domino. Abbiamo invero visto i... _OMISSIS_ ...che precede che la cessione della concessione cimiteriale a terzi si configura quale voltura della concessione medesima, che pertanto deve essere sempre autorizzata dall’amministrazione comunale concedente. Mancando l’autorizzazione, il concessionario viene «sanzionato» attraverso la pronuncia di decadenza. Il Consiglio di Stato ha invero sostenuto che «la decadenza dalla concessione cimiteriale è la conseguenza immediata nei casi in cui il soggetto si spoglia del bene concesso». Nello stesso senso, recentemente, il...