Riparto tra giurisdizione ordinaria ed amministrativa dei contenziosi processuali in materia di indennizzo ex art. 42-bis T.U.Es.

Si tratta di un’altra questione non affrontata espressamente dal legislatore del 2011: abbiamo già sottolineato più volte che l’art. 42-bis è stato introdotto con decretazione d’urgenza senza alcuna operazione di coordinamento con le norme sostanziali e processuali vigenti, affidando all’interprete la soluzione di problematiche talvolta assai difficili, che il legislatore avrebbe potuto risolvere con un semplice tratto di penna. In particolare, considerando che gli uffici del giudice ordinario sono molteplici, nel descrivere l... _OMISSIS_ ...partita monetaria in termini indennitari il legislatore avrebbe potuto specificare dinnanzi a quale si devono proporre le relative contestazioni processuali.

Ora, in questo silenzio legislativo si potrebbe ravvisare la voluntas legis di assoggettare la nuova controversia alle regole processuali vigenti. Nel codice di procedura civile, infatti, si rinviene il principio di competenza residuale del Tribunale, al quale sono devolute tutte le controversie che non sono di competenza di un altro giudice. Nel momento in cui non ha individuato quale giudice ordinario è specificamente competente, pertanto, il legislature può avere espresso la volontà di rimettere le contestazioni del quantum all’ufficio giudiziario competente in via residuale, ossia per l’appunto il Tribunale.
E in questo senso si è infatti pronunciata una parte della giurisprudenza civile di merito.

Investita della questione, tuttavia, la Suprema Corte si mostrata... _OMISSIS_ ...iso. Il giudice civile di ultimo grado ha infatti rilevato che, nella specifica materia espropriativa, la competenza del Tribunale è eccezionale, perché l’art. 29 del decreto Tagliariti (al quale rinvia oggi il novellato art. 54 del testo unico) stabilisce che la competenza nella nostra materia spetta alla Corte d’Appello, che giudica quale giudice di merito in unico grado. E questo insegnamento è stato condiviso, oltre che dalla dottrina e da altra giurisprudenza civile di merito, anche incidenter tantum da numerose pronunce del giudice amministrativo, dando luogo ad un orientamento che possiamo ormai definire prevalente.

Il riferimento della Corte di cassazione all’art. 29 d.lgs. 150/2011 non è peraltro affatto indolore. Ed invero, affermare che la competenza della Corte d’Appello deriva da tale norma significa importare l’intero modello processuale ivi disciplinato, ossia il rito sommario di cognizione previsto dal codice d... _OMISSIS_ ...ave; come derogato dalla norma in esame. È noto, in particolare, che il giudizio di questo tipo si instaura con ricorso da depositare nel termine decadenziale di trenta giorni dalla notifica dell’atto da opporre e ciò fa sorgere l’interrogativo che l’indennizzo ex art. 42-bis debba essere contestato in quello stretto termine decadenziale, a pena di inammissibilità.

A tale quesito la prima giurisprudenza civile risulta aver fornito risposta affermativa: la contestazione dell’indennizzo, così ragionando, risulta dunque subordinata al rispetto del termine decadenziale di trenta giorni, decorrente in particolare dal provvedimento di acquisizione coattiva sanante.

Questa soluzione può avere effetti drammatici per il privato, segnatamente laddove la quantificazione dell’indennizzo sia stata inizialmente censurata dinnanzi al giudice di primo grado. Infatti, nei casi in cui è competente in materia espropriativa,... _OMISSIS_ ...uò essere adito con rito ordinario, il quale non prevede termini decadenziali, ma solo il lungo termine di prescrizione decennale. L’incompetenza funzionale del Tribunale, tuttavia, comporta il passaggio al rito sommario di cognizione, con applicabilità del suddetto termine decadenziale di trenta giorni dalla notifica dell’atto.

Ora, se l’atto di citazione è stato notificato e depositato entro quel termine, nulla quaestio: nonostante l’irregolarità dell’atto, infatti, la Corte risulta tempestivamente adita. Viceversa, se l’atto è successivo, il giudizio risulta inammissibile, proprio per violazione del termine decadenziale di cui all’art. 29 d.lgs. 150/2011.

Questo primo orientamento della giurisprudenza civile, tuttavia, non è del tutto convincente.
Ed invero, l’art. 29 d.lgs. 150/2011 fa decorrere testualmente il termine decadenziale ivi previsto «dalla notifica del decreto di ... _OMISSIS_ ...la notifica della stima peritale». Ma il procedimento di acquisizione coattiva sanante, com’è evidente, non contempla né un decreto di esproprio, né una stima peritale in senso tecnico: è possibile che l’autorità procedente commissioni una stima ad uno o più periti, ma non si tratta di una stima in senso tecnico, segnatamente perché non prevista dalla legge e comunque non soggetta né a notifica obbligatoria né ad avviso di deposito, che invece è notoriamente previsto per la stima peritale propriamente detta.

Da ciò consegue che l’applicabilità dell’art. 29 d.lgs. 150/2011 non rende ex se applicabile il termine decadenziale ivi previsto, segnatamente per fisiologica mancanza del dies a quo del termine stesso.

Né si può condividere con l’orientamento qui avversato che sia sufficiente “equiparare” al decreto di esproprio il provvedimento di acquisizione coattiva sanante ex art. 42-bis: in dispar... _OMISSIS_ ...di questa operazione di interpretazione analogica, infatti, è evidente che il provvedimento acquisitivo non è comunque preceduto da una indennità definitiva in senso tecnico. Ora, in sede di indennità da espropriazione legittima, la giurisprudenza della Corte di cassazione applica in modo estremamente rigoroso il riferimento di legge alla necessaria stima definitiva dell’indennità, ritenendo che la sua mancanza precluda senz’altro l’applicabilità del termine decadenziale: «Ove tanto non sia non sia avvenuto, l’azione di determinazione giudiziale dell’indennità resta proponibile finché non decorra il termine di prescrizione decennale, a far tempo dall’emanazione del provvedimento ablatorio». In pratica, se il provvedimento acquisitivo interviene prima dell’indennità definitiva (ad esempio perché i lavori della terna sono più complessi del previsto), in quel momento inizia a decorrere il termine prescrizionale di dieci ... _OMISSIS_ ...corre (almeno per il momento) il termine decadenziale di trenta giorni, il quale decorrerà solo se interverrà la stima definitiva. Quindi, senza indennità definitiva di esproprio, precedente o successiva al decreto di esproprio, il termine decadenziale semplicemente non si applica.

Ebbene, se questo vale per il giudizio di rideterminazione dell’indennità di esproprio, proprio non si comprende per quale ragione non dovrebbe valere anche per il giudizio di rideterminazione dell’indennizzo ex art. 42-bis, laddove anzi la mancanza della stima definitiva, come detto, è fisiologica.

Pertanto, anche a voler applicare il rito sommario di cognizione (e ferma restando l’opportunità di prestare ossequio, almeno in questi primi anni di applicazione della norma, anche ai severi dettami dell’orientamento più rigoroso), ad avviso di chi scrive v’è margine per ritenere che la contestazione giurisdizionale dell’indennizzo ... _OMISSIS_ ...si possa sempre intentare nel termine prescrizionale di dieci anni, non potendosi mai rinvenire nella procedura ex art. 42-bis l’imprescindibile condizione di applicabilità del termine decadenziale di trenta giorni.

E in ogni caso proprio non si può negare che l’eventuale applicazione del termine decadenziale sia il frutto di un’operazione ermeneutica tipicamente analogica. Ma tale estensione analogica di una norma processuale extracodicistica, come detto, può avere effetti drammatici e ciò sembra sufficiente per consentire, in caso di decadenza, la rimessione in termini del ricorrente, anche considerando che sul rito applicabile (che è il primo presupposto del termine decadenziale) si è registrato un contrasto giurisprudenziale chiaramente tale da rendere scusabile l’errore processuale.

Ad ogni modo, una volta introdotto il giudizio sommario, esso sarà verosimilmente istruito con CTU e successivamente deciso con ordi... _OMISSIS_ .... E tale provvedimento giurisdizionale si deve ritenere ricorribile per cassazione nei termini ordinari, così come affermato dalla Suprema Corte nell’analoga materia delle indennità da espropriazione legittima.


La giurisdizione eccezionale del giudice amministrativo


Si è detto in precedenza che la competenza generale del giudice ordinario in materia di indennizzo ex art. 42-bis è ormai pacifica e riconosciuta anche dalla giurisprudenza amministrativa.
Questo però non ha impedito a TAR e Consiglio di Stato di recuperare almeno in parte le proprie competenze in subiecta materia, delineando alcune ipotesi eccezionali di giurisdizione del giudice amministrativo in tema di indennizzo da acquisizione coattiva sanante.

La violazione indennitaria come causa di illegittimità dell’atto


Alcune pronunce della giurisprudenza amministrativa sono intervenute sull’indenni... _OMISSIS_ ...bis in sede di giurisdizione di legittimità e segnatamente di impugnazione del provvedimento acquisitivo anche per ragioni indennitarie.

Si è dunque affermato che, ferma restando la censurabilità dell’indennizzo dinnanzi al giudice ordinario, le violazioni più clamorose configurano anche un motivo di illegittimità dell’atto acquisitivo, che dunque potrebbe essere annullato dal giudice amministrativo.

In realtà, però, con riguardo ad altre ipotesi di indennizzo la stessa giurisprudenza amministrativa è solita ripetere che neppure un vizio gravissimo come la sua totale assenza è tale da esporre l’atto ad illegittimità ed annullabilità: questo vale ad esempio per l’indennizzo da revoca in autotutela, che è previsto dalla legge sul procedimento, ma anche, nella nostra materia, per l’indennizzo da reiterazione di vincoli espropriativi, che è previsto dal testo unico.

E infatti la giurisprudenza ammini... _OMISSIS_ ...ndivisibile ribadisce che l’errata quantificazione dell’indennizzo non espone il provvedimento ex art. 42-bis a censure di legittimità, così come del resto confermato anche dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione.


I criteri dell’indennizzo nella sentenza di cognizione


La giurisprudenza amministrativa si pronuncia spesso e volentieri in ordine all’indennizzo ex art. 42-bis anche in caso di accoglimento nel merito del ricorso di cognizione, con condanna alla restituzione dell’area (sola o congiunta all’annullamento degli atti della procedura), ovvero con condanna a provvedere sull’istanza del privato.

In questi casi, infatti, pur non potendosi condannare l’amministrazione ad emanare senz’altro il provvedimento acquisitivo, la possibilità di ricorrere all’acquisizione coattiva sanante quale valida alternativa alla restituzione può essere evid... _OMISSIS_ ... salva dal giudice. E la giurisprudenza ne approfitta in tal caso per dettare incidentalmente i criteri di indennizzo, talvolta spingendosi fino a risolvere de plano problemi ermeneutici di non facile soluzione.

Sennonché questa prassi, per quanto radicata e diffusa, è inopportuna e non condivisibile. Ad essa si oppone infatti...