Riparto tra giurisdizione ordinaria ed amministrativa dei contenziosi processuali in materia di indennizzo ex art. 42-bis T.U.Es.

Si tratta di un’altra questione non affrontata espressamente dal legislatore del 2011: abbiamo già sottolineato più volte che l’art. 42-bis è stato introdotto con decretazione d’urgenza senza alcuna operazione di coordinamento con le norme sostanziali e processuali vigenti, affidando all’interprete la soluzione di problematiche talvolta assai di... _OMISSIS_ ...partita monetaria in termini indennitari il legislatore avrebbe potuto specificare dinnanzi a quale si devono proporre le relative contestazioni processuali.

Ora, in questo silenzio legislativo si potrebbe ravvisare la voluntas legis di assoggettare la nuova controversia alle regole processuali vigenti. Nel codice di procedura civile, infatti, si rinviene il principio di competenza residuale del Tribunale, al quale sono devolute tutte le controversie che non sono di competenza di un altro giudice. Nel momento in cui non ha individuato quale giudice ordinario è specificamente competente, pertanto, il legislature può avere espresso la volontà di rimettere le contestazioni del quantum all’ufficio giudiziario competente in via residuale, ossia per l’appunto il Tribun... _OMISSIS_ ...iso. Il giudice civile di ultimo grado ha infatti rilevato che, nella specifica materia espropriativa, la competenza del Tribunale è eccezionale, perché l’art. 29 del decreto Tagliariti (al quale rinvia oggi il novellato art. 54 del testo unico) stabilisce che la competenza nella nostra materia spetta alla Corte d’Appello, che giudica quale giudice di merito in unico grado. E questo insegnamento è stato condiviso, oltre che dalla dottrina e da altra giurisprudenza civile di merito, anche incidenter tantum da numerose pronunce del giudice amministrativo, dando luogo ad un orientamento che possiamo ormai definire prevalente.

Il riferimento della Corte di cassazione all’art. 29 d.lgs. 150/2011 non è peraltro affatto indolore. Ed invero, affermare che la compet... _OMISSIS_ ...ave; come derogato dalla norma in esame. È noto, in particolare, che il giudizio di questo tipo si instaura con ricorso da depositare nel termine decadenziale di trenta giorni dalla notifica dell’atto da opporre e ciò fa sorgere l’interrogativo che l’indennizzo ex art. 42-bis debba essere contestato in quello stretto termine decadenziale, a pena di inammissibilità.

A tale quesito la prima giurisprudenza civile risulta aver fornito risposta affermativa: la contestazione dell’indennizzo, così ragionando, risulta dunque subordinata al rispetto del termine decadenziale di trenta giorni, decorrente in particolare dal provvedimento di acquisizione coattiva sanante.

Questa soluzione può avere effetti drammatici per il privato, segnatame... _OMISSIS_ ...uò essere adito con rito ordinario, il quale non prevede termini decadenziali, ma solo il lungo termine di prescrizione decennale. L’incompetenza funzionale del Tribunale, tuttavia, comporta il passaggio al rito sommario di cognizione, con applicabilità del suddetto termine decadenziale di trenta giorni dalla notifica dell’atto.

Ora, se l’atto di citazione è stato notificato e depositato entro quel termine, nulla quaestio: nonostante l’irregolarità dell’atto, infatti, la Corte risulta tempestivamente adita. Viceversa, se l’atto è successivo, il giudizio risulta inammissibile, proprio per violazione del termine decadenziale di cui all’art. 29 d.lgs. 150/2011.

Questo primo orientamento della giurisprudenza civile, tutt... _OMISSIS_ ...la notifica della stima peritale». Ma il procedimento di acquisizione coattiva sanante, com’è evidente, non contempla né un decreto di esproprio, né una stima peritale in senso tecnico: è possibile che l’autorità procedente commissioni una stima ad uno o più periti, ma non si tratta di una stima in senso tecnico, segnatamente perché non prevista dalla legge e comunque non soggetta né a notifica obbligatoria né ad avviso di deposito, che invece è notoriamente previsto per la stima peritale propriamente detta.

Da ciò consegue che l’applicabilità dell’art. 29 d.lgs. 150/2011 non rende ex se applicabile il termine decadenziale ivi previsto, segnatamente per fisiologica mancanza del dies a quo del termine stesso.

Né si può condivider... _OMISSIS_ ...di questa operazione di interpretazione analogica, infatti, è evidente che il provvedimento acquisitivo non è comunque preceduto da una indennità definitiva in senso tecnico. Ora, in sede di indennità da espropriazione legittima, la giurisprudenza della Corte di cassazione applica in modo estremamente rigoroso il riferimento di legge alla necessaria stima definitiva dell’indennità, ritenendo che la sua mancanza precluda senz’altro l’applicabilità del termine decadenziale: «Ove tanto non sia non sia avvenuto, l’azione di determinazione giudiziale dell’indennità resta proponibile finché non decorra il termine di prescrizione decennale, a far tempo dall’emanazione del provvedimento ablatorio». In pratica, se il provvedimento acquisitivo intervie... _OMISSIS_ ...corre (almeno per il momento) il termine decadenziale di trenta giorni, il quale decorrerà solo se interverrà la stima definitiva. Quindi, senza indennità definitiva di esproprio, precedente o successiva al decreto di esproprio, il termine decadenziale semplicemente non si applica.

Ebbene, se questo vale per il giudizio di rideterminazione dell’indennità di esproprio, proprio non si comprende per quale ragione non dovrebbe valere anche per il giudizio di rideterminazione dell’indennizzo ex art. 42-bis, laddove anzi la mancanza della stima definitiva, come detto, è fisiologica.

Pertanto, anche a voler applicare il rito sommario di cognizione (e ferma restando l’opportunità di prestare ossequio, almeno in questi primi anni di applicazione della... _OMISSIS_ ...si possa sempre intentare nel termine prescrizionale di dieci anni, non potendosi mai rinvenire nella procedura ex art. 42-bis l’imprescindibile condizione di applicabilità del termine decadenziale di trenta giorni.

E in ogni caso proprio non si può negare che l’eventuale applicazione del termine decadenziale sia il frutto di un’operazione ermeneutica tipicamente analogica. Ma tale estensione analogica di una norma processuale extracodicistica, come detto, può avere effetti drammatici e ciò sembra sufficiente per consentire, in caso di decadenza, la rimessione in termini del ricorrente, anche considerando che sul rito applicabile (che è il primo presupposto del termine decadenziale) si è registrato un contrasto giurisprudenziale chiaramente tale da rendere ... _OMISSIS_ .... E tale provvedimento giurisdizionale si deve ritenere ricorribile per cassazione nei termini ordinari, così come affermato dalla Suprema Corte nell’analoga materia delle indennità da espropriazione legittima.


La giurisdizione eccezionale del giudice amministrativo


Si è detto in precedenza che la competenza generale del giudice ordinario in materia di indennizzo ex art. 42-bis è ormai pacifica e riconosciuta anche dalla giurisprudenza amministrativa.
Questo però non ha impedito a TAR e Consiglio di Stato di recuperare almeno in parte le proprie competenze in subiecta materia, delineando alcune ipotesi eccezionali di giurisdizione del giudice amministrativo in tema di indennizzo da acquisizione coattiva sanante.

... _OMISSIS_ ...bis in sede di giurisdizione di legittimità e segnatamente di impugnazione del provvedimento acquisitivo anche per ragioni indennitarie.

Si è dunque affermato che, ferma restando la censurabilità dell’indennizzo dinnanzi al giudice ordinario, le violazioni più clamorose configurano anche un motivo di illegittimità dell’atto acquisitivo, che dunque potrebbe essere annullato dal giudice amministrativo.

In realtà, però, con riguardo ad altre ipotesi di indennizzo la stessa giurisprudenza amministrativa è solita ripetere che neppure un vizio gravissimo come la sua totale assenza è tale da esporre l’atto ad illegittimità ed annullabilità: questo vale ad esempio per l’indennizzo da revoca in autotutela, che è previsto dalla legge sul procedim... _OMISSIS_ ...ndivisibile ribadisce che l’errata quantificazione dell’indennizzo non espone il provvedimento ex art. 42-bis a censure di legittimità, così come del resto confermato anche dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione.


I criteri dell’indennizzo nella sentenza di cognizione


La giurisprudenza amministrativa si pronuncia spesso e volentieri in ordine all’indennizzo ex art. 42-bis anche in caso di accoglimento nel merito del ricorso di cognizione, con condanna alla restituzione dell’area (sola o congiunta all’annullamento degli atti della procedura), ovvero con condanna a provvedere sull’istanza del privato.

In questi casi, infatti, pur non potendosi condannare l’amministrazione... _OMISSIS_ ... salva dal giudice. E la giurisprudenza ne approfitta in tal caso per dettare incidentalmente i criteri di indennizzo, talvolta spingendosi fino a risolvere de plano problemi ermeneutici di non facile soluzione.

Sennonché questa prassi, per quanto radicata e diffusa, è inopportuna e non condivisibile. Ad essa si oppone infatti anche qui, in primis, la giurisdizione del giudice ordinario in merito all’indennizzo, che rende oggettivamente equivoci gli obiter dicta da parte del giudice amministrativo e che infatti alcune sentenze avvertono giustamente come un limite invalicabile.
Ma non basta, perché alla medesima prassi si oppone altresì, sul piano processuale, anche il divieto di pronunciare su poteri non ancora esercitati, quale è senz’altro il pot... _OMISSIS_ ...di un potere soltanto ipotetico ed eventuale.

Anche questa ipotesi di pronuncia amministrativa sull’indennizzo ex art. 42-bis, sebbene molto frequente, non è dunque affatto apprezzabile, dovendosi preferire l’orientamento giurisprudenziale che, assai condivisibilmente, si astiene in sede di cognizione da ogni statuizione in ordine all’indennizzo.


L’indennizzo in sede di ottemperanza


La descritta prassi di pronunciare i criteri dell’indennizzo in sede di cognizione anticipa peraltro un’altra diffusissima ipotesi nella quale il giudice amministrativo dimostra di volersi reimpossessare dell’indennizzo ex art. 42-bis, che opera in particolare laddove la decisione della p.a. si ponga a valle ... _OMISSIS_ ...Il giudizio così introdotto, infatti, costituisce un tipico caso di giurisdizione estesa al merito, laddove il giudice amministrativo «può sostituirsi all’amministrazione». E questo vale anche qualora l’acquisizione coattiva sanante venga disposta dal commissario ad acta, i cui atti possono essere censurati dinnanzi al giudice amministrativo nelle forme del reclamo.

Non mancano dunque i casi in cui la giustizia amministrativa, in sede di ottemperanza, ha sindacato nel merito l’indennizzo ex art. 42-bis.

Sennonché, anche i tentativi di questa terza tipologia, sebbene coerenti con la tradizione più recente e mossi dall’encomiabile intento di offrire ai ricorrenti una tutela immediata e completa, non sembrano accettabili... _OMISSIS_ ...terni della sua giurisdizione. A rigore, pertanto, il giudizio di ottemperanza potrebbe condurre al più all’emanazione di un provvedimento di acquisizione coattiva sanante, senza che si possa far questione del relativo indennizzo, che rimane devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario.

E infatti, pur essendo relativamente frequenti i giudizi di ottemperanza che riguardando proprio la quantificazione dell’indennizzo, merita maggior condivisione l’orientamento giurisprudenziale opposto, che ritiene inammissibili per difetto di giurisdizione le censure indennitarie proposte al giudice amministrativo, anche se adito nella veste di giudice dell’ottemperanza. E tale orientamento ha recentemente fatto breccia, assai condivisibilmente, anche nella giurisprudenza del Consiglio di Stato.