PREFAZIONE DI PAOLO LORO
PREFAZIONE DI MAURIZIO BORGO
CAPITOLO I
INTRODUZIONE ALL'ART. 42-BIS ED AL RELATIVO INDENNIZZO
1. Premessa
2. Le origini dell'istituto: le occupazioni illegittime nel regime anteriore al testo unico espropriativo
3. L'avvento del testo unico espropriativo e dell'art. 43 d.P.R. 327/2001 in particolare
4. Le occupazioni illegittime davanti a Corte EDU e Corte costituzionale
5. Le occupazioni illegittime nel regime dell'interregno tra art. 43 e art. 42-bis
6. L'art. 42-bis nei suoi primi anni di applicazione
7. La centralità dell'indennizzo nell'art. 42-bis
CAPITOLO II
LA NATURA GIURIDICA DELLA CONTROPARTITA MONETARIA
1. Profili generali e conseguenze pratiche della natura giuridica
2. La tesi risarcitoria tradizionale ed i suoi oppositori
3. L'avvento dell'art. 42-bis e la riaffermazione della tesi risarcitoria pura
4. La tesi indennitaria pura
5. Appunti a margine della tesi indennitaria: la tesi mista ed i suoi vantaggi (ormai perduti)
CAPITOLO III
IL VALORE VENALE
1. Il parametro fondamentale dell'indennizzo
2. Il momento di stima del valore venale
3. Criteri estimativi del valore venale: profili generali
4. Le aree edificate
4.1. Le aree edificate durante l'occupazione: la rilevanza giuridica del valore venale dell'opera pubblica abusiva
5. Le aree non edificate: edificabilità legale o di fatto?
5.1. Le aree edificabili: la guida apparente dell'art. 37 d.P.R. 327/2001 e la questione dell'abbattimento ICI
5.2. Le aree inedificabili
6. I soprassuoli
CAPITOLO IV
IL PREGIUDIZIO PATRIMONIALE
1. Premessa
2. Origini e necessità costituzionale della corresponsione del valore venale
3. La quantificazione del valore venale e la clausola di sussidiarietà
4. Il caso particolare dell'asservimento coattivo
CAPITOLO V
IL PREGIUDIZIO NON PATRIMONIALE
1. Premessa
2. La natura giuridica della maggiorazione
3. I presupposti della maggiorazione
4. L'ammontare della maggiorazione
4.1. La base di calcolo della maggiorazione
4.2. L'ammontare percentuale della maggiorazione: la regola del 10% e la doppia eccezione del 20%
CAPITOLO VI
L'OCCUPAZIONE LEGITTIMA
1. Premessa
2. Una voce non contemplata espressamente
3. La tesi dell'occupazione illegittima assorbente e le sue conseguenze indennitarie
CAPITOLO VII
L'OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA
1. Premessa
2. Origini e funzioni della maggiorazione percentuale
3. L'ammontare ordinario
3.1. Il valore venale del bene (rinvio)
3.2. La durata dell'occupazione illegittima: dies a quo, dies ad quem e relativo intervallo di tempo
3.3. Il problema della prescrizione
3.4. Il computo matematico dell'ammontare ordinario
4. La prova della diversa entità del danno: profili generali
4.1. La prova della minore entità del danno
4.2. La prova della maggiore entità del danno
4.3. Le oscillazioni del mercato immobiliare
4.4. Il rapporto con l'indennità da occupazione legittima
CAPITOLO VIII
APPLICAZIONI PRATICHE DEL PRINCIPIO DI SIMMETRIA
1. Premessa
2. Il deprezzamento della proprietà residua: profili generali
2.1. L'introduzione del deprezzamento per mezzo del principio di simmetria
2.2. L'autonomia concettuale del deprezzamento
2.3. La quantificazione del deprezzamento: principi e casistica
2.4. L'apprezzamento della proprietà residua: compensatio lucri cum damni e rapporto con l'indennità di esproprio
3. Le maggiorazioni ed indennità aggiuntive
3.1. Le maggiorazioni ed indennità aggiuntive in caso di aree edificabili: profili generali
3.2. La maggiorazione per accettazione o inaccettabilità dell'indennità provvisoria
3.3. Le altre maggiorazioni ed indennità aggiuntive in caso di aree edificabili
3.4. Maggiorazioni ed indennità aggiuntive in caso di aree inedificabili
CAPITOLO IX
LE POSTE NEGATIVE: DETRAZIONI, ABBATTIMENTI E RIDUZIONI
1. Premessa
2. Le detrazioni delle somme già erogate al proprietario
3. L'abbattimento sanzionatorio per il comportamento del proprietario
4. L'allontanamento consensuale dall'indennizzo di legge
CAPITOLO X
IL CONTEGGIO FINALE
1. Premessa
2. Prospetto riassuntivo
CAPITOLO XI
PROFILI PROCEDIMENTALI
1. Premessa
2. La fase istruttoria del procedimento acquisitivo: le modalità di determinazione dell'indennizzo in sede amministrativa
3. Il provvedimento di acquisizione coattiva sanante: liquidazione dell'indennizzo e profili motivazionali
4. L'esecuzione del provvedimento acquisitivo: il pagamento o deposito dell'indennizzo
4.1. La ritenuta in fase esecutiva: il trattamento fiscale dell'indennizzo
4.2. Il pagamento o deposito degli enti dissestati
4.3. Il pagamento o deposito degli enti non responsabili
4.4. La rideterminazione dell'indennizzo non accettato: una prospettiva de iure condendo
CAPITOLO XII
PROFILI PROCESSUALI
1. Premessa
2. Il riparto di giurisdizione
3. Rapporto fra contestazioni del quantum e contestazioni della legittimità dell'atto
4. La giurisdizione del giudice ordinario: competenza giurisdizionale, rito applicabile e termini processuali
5. La giurisdizione eccezionale del giudice amministrativo
5.1. La violazione indennitaria come causa di illegittimità dell'atto
5.2. I criteri dell'indennizzo nella sentenza di cognizione
5.3. L'indennizzo in sede di ottemperanza
CAPITOLO XIII
RIFLESSIONI CONCLUSIVE
APPENDICE I
NORMATIVA ANNOTATA
APPENDICE II
GIURISPRUDENZA PRINCIPALE
APPENDICE III
BIBLIOGRAFIA E SITOGRAFIA
Prefazione di PAOLO LORO
Direttore di Esproprionline
La mia prefazione alla prima monografia di Marco Antoniol su questo argomento, pubblicata dopo pochi mesi dalla comparsa dell’articolo 42bis, recava l’eloquente titolo “delitto e perdono”, e metteva in guardia da alcune implicazioni indennitarie dell’acquisizione sanante così come formulate dalla disposizione.
Era il novembre del lontano 2011 quando evidenziavo «il mancato coordinamento del corrispettivo dell’acquisizione con le somme che il destinatario avrebbe percepito se la procedura fosse stata legittima (indennità di occupazione nella misura dell’8,33% annuo, maggiorazioni e indennità aggiuntive), le quali somme evidentemente non solo non dovrebbero superare, ma al contrario dovrebbero essere sensibilmente inferiori rispetto a quanto determinato in sede di acquisizione coattiva sanante, per non arrivare all’assurda e inammissibile convenienza economica che oggi rischiano di avere le occupazioni abusive rispetto a quelle legittime, nonostante la previsione del danno morale».
E oggi? Tempus fugit, dolores manent, verrebbe da dire.
Il 42bis ha superato le inevitabili forche caudine della Consulta, la quale però ha perduto l’occasione per portare l’istituto sul giusto binario. Il risultato è che oggi, anno domini 2020, esattamente come preconizzato nel 2011, non è infrequente (ad esempio in presenza dei presupposti per l’indennità aggiuntiva al proprietario coltivatore diretto) che l’acquisizione sanante risulti addirittura più vantaggiosa (e non di poco), per l’amministrazione che ha commesso l’illecito, rispetto all’esproprio ordinario. Il che è ovviamente inaccettabile.
Riecheggiano ancora altre parole della Consulta, quelle della sentenza 369/96. Vi ricordate la legge del ’95 con cui il legislatore si azzardò ad equiparare il quantum delle occupazioni illegittime con quello delle occupazioni legittime?
In quell’occasione la Consulta condannò senza appello l’«abnormità [...] di una riduzione della misura della riparazione, per l’illecito della Pubblica Amministrazione, spinta al punto di farla coincidere con l’entità dell’indennizzo dovuto in caso di legittima procedura ablatoria. [...] Con le ulteriori negative incidenze, ben poste in luce dalle varie autorità rimettenti, che un tale “privilegio” a favore dell’Amministrazione Pubblica può comportare, anche sul piano del buon andamento e legalità dell’attività amministrativa e sul principio di responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni arrecati al privato. [...] Risulta contestualmente vulnerato anche l’art. 42, comma 2, della Costituzione, per la perdita di garanzia che al diritto di proprietà deriva da una così affievolita risposta dell’ordinamento all’atto illecito compiuto in sua violazione».
Marco Antoniol, attraverso il suo lucido argomentare, ci conduce con eroica determinazione lungo lo stretto ma salvifico sentiero del “principio di simmetria”, l’unica esegesi possibile compatibile con la Costituzione (e il buon senso). Ma qualche volta anche l’Autore è costretto ad arrendersi di fronte ad ostacoli interpretativi insormontabili. Da qui i suoi rimpianti (che sono i nostri) per la sbrigatività dimostrata dalla sentenza costituzionale n. 71/2015, e finanche i suoi auspici di nuovi e più consapevoli passaggi della norma al vaglio di legittimità.
Sono tempi, questi, in cui purtroppo abbiamo disimparato a leggere e lo facciamo in modo sempre più frettoloso e distratto tra i mille impegni quotidiani. Eppure sono riuscito a godermi con estremo piacere la lettura di questa opera eccellente, di elevato valore dottrinale, scritta in modo semplice, lineare, razionale e chiaro, come solo i grandi giuristi, come Marco Antoniol, sanno fare.
Sono certo che i lettori arriveranno fino in fondo senza fatica e con grande profitto.
Buona lettura.
Prefazione di MAURIZIO BORGO
Avvocato dello Stato
Ho accolto, con molto piacere, l’invito rivoltomi dall’autore e dall’editore di questo libro a scrivere una breve prefazione allo stesso; l’ho fatto perché mi lega ad entrambi e, soprattutto, a Paolo Loro una profonda stima ed amicizia ma l’ho fatto anche perché all’istituto delle occupazioni illegittime ho dedicato molte dei miei approfondimenti in materia espropriativa.
Non a caso, l’amico Paolo Loro, quando organizzava i corsi di aggiornamento per gli operatori dell’espropriazione, mi chiedeva sempre di parlare di questo argomento.
Devo dire che l’autore ha, con molta accuratezza, ripercorso la storia delle occupazioni legittime, fin dalla creazione giurisprudenziale dell’occupazione acquisitiva (come noto, erroneamente etichettata, facendo leva sugli effetti della stessa, “accessione invertita”) per arrivare all’articolo 42bis del d.P.R. n. 327/2001 con il quale è stata dettata la disciplina della c.d. acquisizione coattiva sanante e, soprattutto, gli aspetti di ristoro per il soggetto vittima dell’occupazione illegittima da parte della pubblica amministrazione.
Molto è stato detto sull’articolo 42bis, molte critiche sono state rivolte alla disciplina dallo stesso dettata e, in particolare, sul fatto che l’indennizzo previsto sia, in alcuni casi, inferiore a quanto il proprietario del bene illegittimamente occupato avrebbe percepito nell’ipotesi in cui fosse stato privato del bene a seguito di una legittima procedura di espropriazione.
Tali critiche trovano un’eco anche nell’opera di Antoniol; personalmente, ritengo che, sebbene l’articolo 42bis, come tutte le norme potesse essere scritto meglio, il merito del Testo Unico degli espropri sia stato, comunque, quello di avere fatto uscire le fattispecie delle occupazioni illegittime dal formante giurisprudenziale nel quale erano state relegate per molti anni, con tutti i problemi, in termini di certezza del diritto, che derivano dal lasciare la disciplina di un istituto alla giurisprudenza.
È vero, si poteva fare meglio ma, come noto, il meglio è il nemico del bene; il bene è l’articolo 42bis che, sebbene con tutti i suoi limiti, ha consentito alle amministrazioni di svuotare gli armadi nei quali, come dicevo durante i miei corsi, erano nascosti gli “scheletri” ovvero tutte quelle procedure espropriative che, dopo l’occupazione d’urgenza e la conseguente realizzazione dell’opera pubblica, non erano state, purtroppo, ancora concluse con un valido ed efficace decreto di esproprio.
Concludo, però, con un monito: l’articolo 42bis non deve costituire un alibi per le amministrazioni pubbliche a non concludere, legittimamente, le procedure espropriative. Al proposito, mi limito a richiamare il comma 7 del predetto articolo: «L’autorità che emana il provvedimento di acquisizione di cui al presente articolo ne dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale».
A buon intenditore, poche parole.