Le occupazioni del suolo pubblico: principi normativi, occupazioni permanenti e occupazioni temporanee

L’art. 822 c.c. definisce come appartenenti allo Stato e facenti parte del demanio pubblico «il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla difesa nazionale. Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico». Anche i beni che sono di proprietà della Provincia o del Comune fanno p... _OMISSIS_ ...o pubblico (art. 824 c.c.).

I beni demaniali soggiacciono ad una disciplina particolare, dettata dal successivo art. 823 c.c. : essi infatti non possono essere alienati né possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nelle forme stabilite dalla legge. Nel nostro ordinamento, tali modi e forme prendono il nome di concessione.

A definire i beni che fanno parte del patrimonio dello Stato è l’art. 826 c.c. , norma di chiusura che afferma come tutti i beni che siano di proprietà dello Stato, delle Province o dei Comuni ma che non siano contemplati dall’elenco contenuto nell’art. 822 c.c. costituiscono il patrimonio rispettivamente dello Stato, della Provincia o del Comune. Lo stesso dicasi per le c.d. res nullius: i beni che non appartengono ad alcuno fanno parte del patrimonio dello Stato. La dottrina ha da sempre suddiviso il patrimonio dello Stato in patrimonio indisponibile e patrimonio disponibile... _OMISSIS_ ...ile regolamenta solo il primo.

A far parte del c.d. patrimonio indisponibile sono tutti quei beni mobili o immobili destinati ad un pubblico servizio e che non possono essere sottratti alla loro destinazione, salvo che nei modi prescritti dalle leggi che li riguardano. I beni patrimoniali indisponibili sono quindi soggetti al vincolo dell’inalienabilità e dell’imprescrittibilità, ma solo rispetto alla loro destinazione. I beni patrimoniali disponibili sono invece commerciabili a tutti gli effetti e sono sottoposti alla stessa normativa dei c.d. beni comuni, soggetti pertanto alle regole del Codice Civile: essi possono quindi essere alienati, usucapiti e usati come garanzia dei creditori.

Appare pertanto palese la distinzione tra beni demaniali e beni facenti parte del patrimonio indisponibile: i primi sono inalienabili e possono essere oggetto di concessione a favore dei terzi (nei modi e nei tempi stabiliti dalla legge), i seco... _OMISSIS_ ... veder modificata la loro destinazione pubblica, salvo che ciò sia espressamente contemplato e con le modalità stabilite dalla legge.

Addentrandoci in modo particolare nell’argomento che qui ci interessa, è bene ricordare che, con la locuzione «suolo pubblico», tutti i dizionari intendono le aree di proprietà pubblica destinate ad usi e funzioni collettive.

Possiamo pertanto annoverare nel suolo pubblico le strade, i corsi, le piazze e tutti i beni che appartengono al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni e delle Province, oltre che quelle aree private soggette ad uso pubblico e, comunque, aperte al pubblico transito (ad esempio, perché sulle stesse è stata formalmente costituita una servitù di pubblico passaggio).
Effettuando un sillogismo tra questa prima, basilare, definizione di suolo pubblico e le definizioni dei beni contenute nel Codice Civile, come le abbiamo viste sopra, appare palese come il suo... _OMISSIS_ ... possa rientrare nel novero dei beni demaniali. In altre parole, non si può alienare il suolo pubblico, né renderlo oggetto di diritti a favore di terzi, a meno che ciò sia espressamente contemplato dal legislatore.

Il suolo pubblico, pertanto, appartiene alla generalità dei cittadini: qualora un soggetto privato intenda esercitarvi un diritto, nel pieno rispetto – ça va sans dire – della normativa ad hoc che lo riguarda, quello stesso diritto privato andrà senz’altro contemperato con il diritto di disporne liberamente che – come abbiamo visto – spetta alla collettività.
Si tratta di quello che viene definito uso eccezionale in virtù di un provvedimento concessorio : attraverso tale provvedimento denominato, per l’appunto, concessione , la Pubblica Amministrazione consente a che il bene demaniale venga sottratto all’uso pubblico per essere utilizzato dal soggetto privato che ne abbia fatto istanza.
... _OMISSIS_ ..., esistono diversi tipi di concessione: la concessione di un bene pubblico (ad esempio, una concessione demaniale marittima o una concessione di occupazione del suolo pubblico); la concessione di un servizio pubblico (si pensi alla distribuzione del gas o dell’energia elettrica); la concessione di opera pubblica (che consente di costruire e di gestire opere pubbliche quali strade e autostrade) .

Ciò che deve restare ben presente è che la proprietà del bene oggetto della concessione resta sempre dell’ente concedente, e quindi pubblica.
Inoltre, salvo espresse deroghe, la concessione si presume onerosa: il soggetto privato (concessionario) ben può utilizzare il bene pubblico ma corrispondendo all’ente concedente una somma a titolo di canone, risultando equo ed opportuno addossare al singolo beneficiario un sacrificio economico da sostenere per compensare, in tal modo, le limitazioni che la comunità dei consociati viene a subire a cau... _OMISSIS_ ...razione dell’uso del bene pubblico .

Caposaldo normativo in materia di suolo pubblico è il D.Lgs. del 15 novembre 1993 n. 507, recante «Revisione ed armonizzazione dell’imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle province nonché della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell’art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale» .

Tale fonte legislativa cerca di riordinare tutte le disposizioni in materia di imposta sulla pubblicità e di diritto di pubblica affissione (capo I), oltre che della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (capo III).

Ai fini della nostra trattazione, rileva in particolare il Capo I, il quale è intitolato «Tassa per l... _OMISSIS_ ...i spazi ed aree pubbliche», che è stato da ultimo formalmente abrogato con l’art. 1, comma 847 della Legge 27 dicembre 2019 n. 160 , salvo essere ripristinato dal D.L. 30 dicembre 2019 n. 162 , convertito con modificazioni dalla Legge 28 febbraio 2020 n. 8, che all’art. 4, comma 3 quater ha disposto che «Limitatamente all’anno 2020 non ha effetto l’abrogazione disposta dal comma 847 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2019, n. 160»: in altre parole, per il momento, resta fermo quanto disposto dal D.Lgs. n. 507/1993.

I venti articoli dedicati all’occupazione del suolo pubblico costituiscono un buon punto di partenza per cercare di comprendere al meglio quella che è la concessione del suolo pubblico.


In prima battuta, al primo comma l’art. 38 prevede che «Sono soggette alla tassa le occupazioni di qualsiasi natura, effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei c... _OMISSIS_ ...zze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni e delle province».

Da questo incipit si può agevolmente affermare che la tassa è in prima battuta dovuta in ogni caso di occupazione della strada. La definizione di strada si rinviene nell’art. 2 del c.d. Codice della Strada (D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285): «… si definisce strada l’area ad uso pubblico destinata alla circolazione dei pedoni, dei veicoli e degli animali». A questa sono equiparate i corsi, le piazze ed ogni bene appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni e delle province.
A queste tipologie di occupazioni sono parificate, dal comma 2, le occupazioni di spazi soprastanti il suolo pubblico, di cui al comma 1 , nonché «le occupazioni sottostanti il suolo medesimo, comprese quelle poste in essere con condutture ed impianti di servizi pubblici gestiti in regime di concessione amministra... _OMISSIS_ ... altre parole, da ciò discende che il sottosuolo ed il c.d. soprasuolo sono di proprietà pubblica .

I commi successivi prevedono che «la tassa si applica, altresì, alle occupazioni realizzate su tratti di aree private sulle quali risulta costituita, nei modi e nei termini di legge, la servitù di pubblico passaggio . Le occupazioni realizzate su tratti di strade statali o provinciali che attraversano comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti sono soggette all’imposizione da parte dei comuni medesimi. Sono escluse dalla tassa le occupazioni di aree appartenenti al patrimonio disponibile dei predetti enti o al demanio statale».

Si legge in questi commi in particolare la più ampia applicazione del c.d. principio di sussidiarietà, che è previsto dalla nostra Costituzione all’art. 118 . Tale principio, secondo la più ampia dottrina, postula che la generalità delle competenze e delle funzioni debba essere... _OMISSIS_ ...e autorità territorialmente più vicine ai cittadini interessati e vadano, invece, affidate agli altri poteri pubblici (id est, al livello territorialmente superiore) solo quando gli individui e le formazioni sociali non siano in grado – da soli – di assolvere i propri compiti sociali e il livello superiore possa, quindi, svolgerli meglio di essi .

Il principio di sussidiarietà ha due modalità di esplicazione: la c.d. sussidiarietà verticale e la c.d. sussidiarietà orizzontale.
La sussidiarietà verticale si esplica nell’ambito di distribuzione di competenze amministrative tra i diversi livelli di governo territoriali (livello sovranazionale: Unione Europea – Stati membri; livello nazionale: Stato – regioni; livello subnazionale: Stato – regioni – autonomie locali) e postula che gli organismi superiori intervengano solo se l’esercizio delle funzioni da parte dell’organismo inferiore sia inadeguato... _OMISSIS_ ...gimento degli obiettivi; la sussidiarietà orizzontale esprime il criterio di ripartizione delle competenze tra enti locali e soggetti privati, individuali e collettivi, operando come limite all’esercizio delle competenze locali da parte dei poteri pubblici: l’esercizio delle attività di interesse generale spetta ai privati o alle formazioni sociali e l’ente locale ha un ruolo sussidiario di coordinamento, controllo e promozione; solo qualora le funzioni assunte e gli obiettivi prefissati possano essere svolti in modo più efficiente ed efficace ha anche il potere di sostituzione .
Tornando al discorso iniziale, possiamo agevolmente affermare come l’occupazione del suolo pubblico sia un’ampia espressione del principio di sussidiarietà per come lo abbiamo ora analizzato: il suolo pubblico – facente parte del demanio – deve essere organizzato (ed eventualmente offerto in concessione ai privati cittadini che ne facciano richies... _OMISSIS_ ... territorialmente più vicino ed idoneo a salvaguardare gli interessi della collettività e, quindi, dal Comune, come peraltro stabilito dagli artt. 39 e 40 del D.Lgs. n. 507/1993 .



L’art. 42 del D.Lgs. n. 507/1993 distingue tra occupazioni permanenti e occupazioni temporanee del suolo pubblico.

Tale articolo afferma infatti che «sono permanenti le occupazioni di carattere stabile, effettuate a seguito del rilascio di un atto di concessione, aventi, comunque, durata non inferiore all’anno, comportino o meno l’esistenza di manufatti o impianti», mentre sono considerate «temporanee le occupazioni di durata inferiore all’anno».
Un primo discrimine tra le due categorie è dato, quindi, dalla durata, essendo peraltro, a parere di chi scrive, l’occupazione temporanea una sorta di categoria residuale ove vengono fatte confluire tutte le occupazioni di suolo pubblico... _OMISSIS_ ...passi il giro di parole – non permanenti. In realtà, supplisce a questa lettura «semplicistica» della norma in commento la giurisprudenza, che ha affrontato il tema andando ad ampliare le caratteristiche delle due occupazioni che stiamo trattando.

In particolare, la Corte di Cassazione ha avuto modo di affermare che «la considerazione della sola durata (infra o ultra annuale) della occupazione del suolo pubblico oggetto dell’atto di concessione non costituisce corretta valutazione dell’esatto discrimen legale per qualificare come temporanea ov...