Consiglio di Stato, sez. V, 24 febbraio 2011, n. 1195
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n. 3673/2007, proposto da:
Masia Francesco, rappresentato e difeso dagli avv. Massimo Massa, Marcello Vignolo, con domicilio eletto presso Antonia Studio De Angelis in Roma, via Portuense, 104;
contro
Regione Autonoma della Sardegna, rappresentato e difeso dagli avv. Alessandra Camba, Sandra Trincas, con domicilio eletto presso Regione Sardegna Ufficio Legale in Roma, via Lucullo N. 24; A.R.S.T. - Azienda Regionale Sarda Trasporti, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Macciotta, con domicilio eletto presso Paola Fiecchi in Roma, via S. Marcello Pistoiese73/75;
nei confronti di
Mameli Renato;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione II, n. 2567...
_OMISSIS_ ...CRLF|
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 novembre 2010 il Cons. Marco Lipari e uditi per le parti gli avvocati Vignolo e Contu, su delega dell’ avv. Macciotta;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La sentenza impugnata ha accolto, in parte, il ricorso proposto dall’attuale appellante, per l’annullamento della deliberazione adottata dalla Giunta Regionale della Sardegna, n. 7/12 del 22.2.2005, con la quale era stato sciolto il Consiglio di Amministrazione dell’Azienda Regionale Sarda Trasporti “ARST”, di cui il ricorrente era componente, ed era stato nominato il commissario straordinario, nonché per la condanna dell’amministrazione regionale al risarcimento dei danni derivanti dal provvedimento.
L’appellante contesta la pronuncia d...
_OMISSIS_ ...ola parte relativa alla liquidazione del danno.
Le amministrazione intimate si sono costituite in appello, resistendo al gravame.
L’appellante, ricorrente in primo grado, espone di essere stato nominato, con decreto del Presidente della Giunta regionale della Sardegna, del 21 luglio 2003, componente del Consiglio di Amministrazione dell’Azienda Regionale Sarda Trasporti – “ARST”.
Con la deliberazione impugnata in primo grado, la Giunta regionale aveva disposto lo scioglimento del Consiglio di Amministrazione dell’ARST, nominando, per un periodo di tre mesi, l’Ing. Renato Mameli, quale Commissario Straordinario dell’Azienda.
Il TAR, con la sentenza appellata, ha accolto, in parte, il ricorso. In particolare, la pronuncia ha annullato il provvedimento impugnato e ha condannato l’amministrazione regionale al risarcimento del danno, quantificato in una misura not...
_OMISSIS_ ...iore rispetto a quella richiesta dall’interessato.
Con riguardo all’accertata illegittimità dell’atto gravato in primo grado, il tribunale ha svolto la seguente motivazione.
“La Giunta ha disposto lo scioglimento del Consiglio di Amministrazione dopo aver nel corpo della motivazione della delibera mosso pesanti critiche alla gestione dell’Azienda, nonché evidenziato delle violazioni da parte del Consiglio di Amministrazione di norme di legge e di direttive della Giunta medesima.
Va preliminarmente esaminata l’eccezione di improcedibilità del ricorso, sollevata dalla difesa dell’ARST, per omessa impugnazione della deliberazione 11.3.2005 n. 11/18 con la quale sarebbe stato modificato il testo delle deliberazione impugnata “apportando alla stessa correzioni ed integrazioni volte alla eliminazione di alcune inesattezze lessicali dovute a mero errore materiale”.
L’...
_OMISSIS_ ...uò essere condivisa.
Con la deliberazione n. 11/18 sono state apportate delle modifiche, definite “correzioni”, consistenti nella eliminazione di alcune parti della delibera impugnata, che rappresentavano parte consistente delle ragioni giustificative del provvedimento, e contenevano specifici addebiti dell’operato del Consiglio di Amministrazione, fatti oggetto di alcune delle censure prospettate dal ricorrente.
La delibera non ha, pertanto, inciso sulla procedibilità del ricorso nel suo complesso, ma ha soltanto determinato l’improcedibilità delle censure proposte avverso alcune parti dell’originaria delibera impugnata, stante la loro eliminazione in via di autotutela da parte della stessa Amministrazione.
Non vi era pertanto alcuna ragione per l’impugnazione della delibera da parte del ricorrente, non avendo la stessa alcun contenuto lesivo nei suoi confronti, ma producendo anzi evidenti ...
_OMISSIS_ ...oli derivanti dal riconoscimento della inesistenza di alcune originarie contestazioni formulate con la delibera impugnata. In sostanza è la stessa Amministrazione che, riconoscendo l’inesistenza di alcuni dei fatti addebitati con la delibera di scioglimento del Consiglio di Amministrazione dell’ARST, concorda con la fondatezza delle censure proposte in ricorso avverso l’addebito di detti fatti.
In particolare la “correzione” ha riguardato le seguenti parti:
1) l’addebito, formulato a pagina 7, di aver il precedente Consiglio di Amministrazione, “formato per i quattro quinti dagli attuali Consiglieri”, rinnovato nel 2000 il contratto con la Fideuram - definito nella delibera impugnata “un ulteriore esempio di gestione anomala del denaro pubblico, molto significativo e di cui si sta occupando la magistratura”- viene stralciato ed al suo posto viene inserita l’indicazione sulla m...
_OMISSIS_ ...ione delle relative delibere all’Assessorato competente;
2) l’addebito di non aver “nulla … fatto o scritto per preparare il terreno verso la trasformazione –ineluttabile – dell’azienda in società per azioni a capitale misto”, viene integrato con la precisazione che ciò è avvento “pur in assenza della Legge Regionale di recepimento del D. Lgs. 422/97”;
3) l’addebito sulle “gravi e ripetute inosservanze degli obblighi previsti nei commi 1 e 2 dell’art. 7 della L. R. n. 11/95, riguardanti la presentazione da parte di ciascun consigliere di una relazione annuale sul proprio operato e sul funzionamento dell’organo…”, viene completamente eliminato.
Gli addebiti sopra indicati erano stati specificamente censurati dal ricorrente.
Il venir meno di essi, che esime il collegio dall’esaminare le rela...
_OMISSIS_ ...oposte in ricorso, rende però evidente la fondatezza del 6° motivo di ricorso, con il quale si deducono le censure di travisamento dei fatti e difetto di motivazione.
Come esattamente rilevato dal ricorrente, la Giunta regionale ha sciolto il Consiglio di amministrazione in virtù di un giudizio complessivamente negativo, fondato su di un insieme di elementi che avrebbero dovuto rappresentare la giustificazione della relativa determinazione assunta.
Di questi alcuni, se non eliminati o stemperati dal successivo atto, avrebbero potuto, anche singolarmente, sorreggere il provvedimento, altri evidenziavano la sussistenza di alcune irregolarità e di inadempienze non gravi.
La norma applicabile ed applicata con il provvedimento impugnato, articolo 17 della Legge regionale 20 giugno 1974 n. 16, àncora il potere di scioglimento da parte della Giunta regionale ad un giudizio di gravità degli addebiti formulati nei confronti del Con...
_OMISSIS_ ...istrazione. Il primo comma del citato articolo, infatti, così dispone: “La Giunta regionale su proposta dell’ Assessore regionale ai trasporti, scioglie il Consiglio di amministrazione della ARST in caso di accertate gravi violazioni di legge, di grave inosservanza delle direttive della Giunta regionale medesima, ovvero quando non sia in grado di funzionare, provvedendo contestualmente alla nomina di un Commissario straordinario.”
Nella specie il venir meno degli addebiti più gravi, ad opera della stessa Giunta regionale, svuota di molto il contenuto motivazionale della delibera impugnata e, conseguentemente, il grave giudizio negativo espresso, la cui esistenza è richiesta dalla su indicata disposizione per l’adozione del provvedimento di scioglimento del Consiglio di amministrazione, resta privo di un supporto sostanziale idoneo a sorreggerlo.
La delibera n. 11/18 non si sarebbe dovuta limitare, quindi, a ret...
_OMISSIS_ ...tenuto motivazionale della delibera 7/12, ma avrebbe dovuto giustificare il permanere del complessivo giudizio di gravità, dopo l’eliminazione delle violazioni e delle inadempienze di maggiore consistenza.
L’assenza di una simile valutazione evidenzia la fondatezza del dedotto vizio di difetto di motivazione.
Né può sostenersi che il potere esercitato dalla Giunta regionale, come sembra ritenere la difesa della Regione, sia comunque giustificato con riferimento alla disposizione dettata al comma 2° dall’art. 2 della legge regionale 10.5.1995 n. 14 che, consentendo alla Giunta medesima di vigilare sull’attività degli enti regionali, “valutando la congruità dei risultati raggiunti in termini di efficacia, efficienza ed economicità”, attribuisce anche il potere di scioglimento dell’organo.
In quest’ultima ipotesi, come rilevato in ricorso, il potere di scioglimento avrebbe potut...
_OMISSIS_ ...tato solo previo parere dell’Organo, Consiglio regionale, che aveva eletto i Consiglieri di amministrazione, mentre la norma speciale applicata dalla Giunta regionale non richiede detto parere, ma consente lo scioglimento del consiglio di amministrazione dell’ARST solo nelle ipotesi in cui sussistano delle gravi violazioni di legge o delle gravi inosservanze delle direttive della Giunta o, infine, quando il CDA non sia in grado di funzionale.
Lo stesso evolversi della vicenda rende fondata anche la censura di violazione degli articoli 7 e 8 della legge 7 agosto 1990 n. 241, proposta con il terzo motivo di ricorso.
La giurisprudenza è pacifica nel ritenere che la comunicazione di avvio del procedimento, salvi i casi di comprovate esigenze di celerità di cui deve essere data contezza nel provvedimento, va sempre disposta quando l’Amministrazione intenda emanare un atto di secondo grado, di annullamento, di revoca o di decaden...
_OMISSIS_ ..., sez. VI, 27.2.2006 n. 8219).
Anche l’impugnato provvedimento di scioglimento del Consiglio di Amministrazione, pur non potendosi annoverare tra quelli presi in esame dalla giurisprudenza, va comunque ad incidere su delle posizioni soggettive specificamente qualificate e meritevoli di tutela definite da precedenti provvedimenti amministrativi ed in particolare, per quanto concerne la posizione del ricorrente, esso va ad incidere sul precedente provvedimento di nomina dello stesso in seno all’organo.
La difesa della Regione sostiene che non era necessaria alcuna comunicazione di avvio del procedimento poiché la sottoposizione dell’ARST ad una azione permanente di controllo e vigilanza sugli atti e sull’attività, ai sensi delle leggi regionali 14/95 e 16/74, implica l’esistenza di un procedimento sempre aperto. Afferma poi che, comunque, lo scioglimento del Consiglio di Amministrazione era un atto dovuto per la G...
_OMISSIS_ ...a stessa il dovere e non la semplice facoltà di sciogliere l’organo collegiale una volta accertata l’esistenza dei presupposti previsti dall’art. 17 della L. R. 16/74.
Le osservazioni non possono essere condivise.
In primo luogo parte della giurisprudenza ( Cons. Stato VI 7/2/2002,n.686, IV15/11/2004, 7405) sostiene che anche in alcuni casi di atti vincolati aventi valore sanzionatorio sia comunque necessaria la comunicazione di avvio, inoltre, nella specie, se la formulazione della norma è inequivoca nel qualificare come dovuto il provvedimento, è indubbio che i presupposti di fatto non erano affatto incontestati e che l’amministrazione ha un ampio margine di discrezionalità nel valutare la sussistenza degli elementi per l’applicabilità della sanzione, ovvero la consistenza e la rilevanza delle inadempienze compiute.
Sotto diverso profilo, la previsione di un generale potere di controllo sugli at...
_OMISSIS_ ...;attività di un organo non incide sull’applicabilità delle disposizioni di cui agli articoli 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, relative alla necessità della comunicazione dell’avvio del procedimento, avendo dette disposizioni la funzione di consentire all’interessato di fornire il proprio apporto di conoscenze in ordine al concreto provvedimento finale da adottare.
Nel caso di specie la comunicazione di avvio avrebbe consentito all’interessato di apportare ulteriori conoscenze in ordine ai fatti considerati nella delibera e poi posti a fondamento della decisione di scioglimento dell&rsquo...