Il possibile «disturbo» derivante dalle violazioni degli obblighi procedimentali

uo;indagine che verrà svolta nel presente paragrafo è tesa ad accertare la configurabilità di un danno da disturbo derivante dalla violazione, da parte della p.a., di obblighi meramente formali e procedimentali.

La tipologia di prescrizioni legali in questione, negli ultimi anni, ha subito una notevole dequotazione, prima da parte della giurisprudenza, poi ad opera del legislatore, con l’inserimento dell’art. 21-octies all’interno della L. n. 241/90 .

Il Consiglio di Stato, già nel 2004, con la decisione n.1261 della sesta sezione, che abbiamo visto essere una delle prime pronunce a tracciare i confini del danno da disturbo, afferma che «se il provvedimento compressivo è viziato per ragioni attinenti alla sola forma oppure al solo procedimento, ma risulta ineccepibile sul piano sostanziale, la pubblica amministrazione potrebbe adottare un provvedimento di identico contenuto sfavorevole per il privato. In questa ... _OMISSIS_ ...fficile giustificare un diritto al risarcimento, salvo a sganciare la responsabilità dell’amministrazione dal paradigma aquiliano, con conseguente differente valutazione dei presupposti fondanti il diritto al ristoro e distinta quantificazione dei pregiudizi riparabili» .

I giudici di Palazzo Spada, dunque, ritengono che, adottando lo schema strutturale della responsabilità di cui all’art. 2043 c.c., non possa essere configurabile alcun pregiudizio consequenziale alla violazione, da parte dell’amministrazione, di norme formali e procedimentali. Tale impostazione, fino ad oggi predominante nella giurisprudenza amministrativa, è condivisa anche da parte della dottrina.

I fautori di questo orientamento ritengono che, qualora, si propenda, invece, per l’adozione di una responsabilità della p.a. da contatto sociale, anche la lesione di un interesse formale o procedimentale sarebbe risarcibile, in virtù del rapporto g... _OMISSIS_ ...ilevante intercorrente tra p.a. e cittadino.

Il rischio in caso di adozione di questa seconda tipologia di responsabilità sarebbe quello di tornare a configurare l’interesse legittimo come una posizione soggettiva puramente formale, completamente sganciata dal bene della vita vantato dal privato. Quest’ultimo, in tal modo, finirebbe per ottenere un’iper-protezione dall’ordinamento.

Altro orientamento ritiene, invece, che, a prescindere dallo schema strutturale che si intende adottare, la violazione degli obblighi formali e procedimentali causerebbe sempre e comunque un vulnus al cittadino che avrebbe diritto non solo ad ottenere il risultato che gli spetta secondo l’ordinamento, ma anche ad essere trattato in maniera conforme a quanto prescrive la legge.

Ciò anche in virtù del fatto che gran parte delle norme che impongono alla p.a. dei vincoli definiti formali non possono, in realtà, «esser... _OMISSIS_ ...spressione di formalismo, ma piuttosto moderna attuazione di principi fondamentali a tutela dei singoli ed a garanzia di una buona amministrazione democratica» . È anche vero, d’altra parte, che alcuni obblighi formali, in determinati casi, appaiono completamente inutili e superflui, nell’ottica di un’azione amministrativa basata sul principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.

L’impostazione che sembra conciliare in maniera più consona tale principio con quello di legalità, altro irrinunciabile pilastro dell’agire amministrativo, sembra essere, allora, quella intermedia.

I sostenitori di questa tesi affermano la necessità di distinguere i casi in cui le norme che impongono all’amministrazione un obbligo formale e procedimentale siano veramente in grado di rendere maggiormente democratica l’azione amministrativa, da quelli in cui le medesime norme appaiono, invece, solo ed esclus... _OMISSIS_ ...tile aggravio per l’azione amministrativa stessa:


nel primo caso, il risultato amministrativo sarebbe potuto essere diverso, se la p.a. si fosse conformata alle prescrizioni legali ad essa imposte; da ciò deriva che la violazione degli obblighi formali e procedimentali può essere la causa della lesione del bene della vita dedotto in giudizio dal privato e posto alla base del suo interesse legittimo oppositivo;
nel secondo dei casi citati, invece, il prodotto dell’amministrazione non avrebbe potuto risultare diverso e non è configurabile, dunque, un danno da disturbo.

Tale impostazione è stata adottata anche dal legislatore del 2005, al momento di predisporre quanto prescritto al secondo comma dell’art. 21-octies della L.P.A.

Esso normativizza quella dequotazione dei vizi formali già praticata da tempo dalla giustizia amministrativa, nel caso in cui venga dimostrato in giud... _OMISSIS_ ...cedimento non avrebbe potuto avere esito diverso e l’attività della p.a. sia classificabile come vincolata. Quando, infatti, l’amministrazione esercita un potere discrezionale, non sussistono circostanze che, in concreto, riducono ad una soltanto la decisione che può essere legittimamente assunta. La violazione delle regole formali, in questo caso, dunque, potrebbe avere inciso sulla possibilità di esito favorevole del procedimento, causando al privato un pregiudizio risarcibile.

Ci occuperemo dei parametri e dei criteri di risarcibilità di un tale pregiudizio nel paragrafo successivo e vedremo come questo sia uno degli argomenti più caldi e maggiormente oggetto di contrasto giurisprudenziale attinenti alla tematica del danno da disturbo.

Anche in relazione alla possibilità per il privato di ottenere un risarcimento in seguito alla violazione di obblighi formali, nei casi previsti dal secondo comma dell’art. 21-octies, il ... _OMISSIS_ ...nto mai acceso.

La giurisprudenza amministrativa maggioritaria nega una tale eventualità, che viene ritenuta configurabile solamente qualora si decida di adottare lo schema strutturale della responsabilità da contatto sociale. Parte della dottrina, invece, ritiene che in questi casi dalla violazione degli obblighi formali e procedimentali deriverebbe una vera e propria lesione di un bene della vita strumentale a quello vantato dal privato.

Tale bene sarebbe costituito dal diritto ad essere trattato dall’amministrazione in maniera conforme alla legge.

I fautori di una tale impostazione adducono a sostegno della loro tesi, anche la circostanza che l’atto viziato ai sensi del secondo comma dell’art. 21-octies è ormai pacificamente considerato illegittimo, anche se affetto da vizi non invalidanti .
Inoltre, essi ritengono che «in astratto potrebbero ipotizzarsi (…) anche danni patrimoniali c... _OMISSIS_ ...iolazione delle norme sul procedimento (per esempio, quelli che potrebbero essere causati dal mancato avviso di avvio di un procedimento ablativo o di un procedimento concessorio a favore di terzi) o sulla forma (per esempio, spese legali, anche non processuali, che non sarebbero state sopportate se fosse stata esplicitata la motivazione del provvedimento)».

Escludere a priori la risarcibilità della violazione degli obblighi formali e procedimentali nei casi previsti dal secondo comma dell’art. 21-octies presenta, indubbiamente, dei gravi inconvenienti in punto di effettività della tutela giurisdizionale ai sensi degli artt. 24, 103 e 113 Cost., in quanto conduce ad una sostanziale degradazione, equiparando ad una mera irregolarità la tipologia di vizi in questione, con conseguente impossibilità di ogni forma di tutela .

Nell’ultimo periodo, anche sul fronte giurisprudenziale si iniziano a registrare aperture nei confronti... _OMISSIS_ ...postazione che ritiene, in determinati casi, risarcibile la lesione inferta ad interesse formali e procedimentali.

Basti pensare al riconoscimento del danno da disturbo anche in caso di mero ritardo da parte della p.a. e di emanazione di un provvedimento sfavorevole al privato. Tale riconoscimento, operato prima dalla giurisprudenza e poi dal legislatore, ha portato a risarcire un pregiudizio derivante da una lesione ad un bene della vita meramente strumentale rispetto a quello dedotto dal privato: il tempo.

Viene risarcito, quindi, un interesse procedimentale, che, ha, altresì, una portata sostanziale.

Seguendo tale tendenza giurisprudenziale e legislativa, la più attenta dottrina ha affermato che la risarcibilità del danno derivante dalla violazione degli obblighi procedimentali e formali è configurabile ogni qualvolta, adottando lo schema strutturale della responsabilità aquiliana, risulti in giudizio che una tale ... _OMISSIS_ ...ortato alla lesione di un bene della vita strumentale a quello dedotto dal privato. «In tal modo, se da un lato si riconosce su un piano astratto una forma di tutela per le violazioni che non incidono sul contenuto sostanziale del provvedimento, dall’altro si evita di giungere all’estremo di concedere la tutela risarcitoria in ogni caso (e per di più se si aderisce alla tesi contrattualistica anche in via obiettiva), indipendentemente dall’indagine sulla sussistenza di una lesione sostanziale per il privato, pur diversa dall’interesse al conseguimento del bene finale della vita» .

Adottando questa impostazione, anche l’acceso dibattito dottrinale e giurisprudenziale riguardante quali vizi possano essere considerati formali o procedimentali ai sensi dell’art. 21-octies assumerebbe minore importanza. La tutela giurisdizionale, infatti, sarebbe comunque garantita al privato, che si vedrebbe ristorato il pregiudi... _OMISSIS_ ...nte patito.

A mutare in base alla classificazione assegnata di volta in volta ai vari vizi sarebbe, infatti, semplicemente la tecnica di tutela: la definizione di una violazione come formale ai sensi del predetto articolo, infatti, determinerebbe esclusivamente l’impossibilità per il privato di ottenere la caducazione dell’atto, ma non gli precluderebbe la possibilità di ottenere un risarcimento del danno derivante dalla lesione di un interesse strumentale al bene della vita dedotto in giudizio, qualora sussistano i presupposti previsti all’art. 2043 c.c.

In tal modo, si raggiunge il duplice obiettivo di salvaguardare l’economicità e la continuità dell’azione amministrativa, corollari del principio di buon andamento, rispettando, al contempo, il principio di legalità, sancito dalla Costituzione a garanzia delle posizioni giuridiche soggettive del cittadino.