Il diritto a non essere “disturbati” nel libero esercizio delle facoltà inerenti ai diritti dominicali

La responsabilità della pubblica amministrazione da danno da disturbo affonda le sue origini, come si è visto nel capitolo precedente, nella necessità di tutelare il libero esercizio, da parte del privato, delle facoltà inerenti ai diritti dominicali posti nella sfera giuridica soggettiva di quest’ultimo.

Possiamo, dunque, definire quella che affrontiamo nel presente paragrafo come la tipologia più «classica» di danno da disturbo.

Prima di analizzare i parametri utilizzati dalla giurisprudenza per determinare l’an e il quantum in riferimento alla risarcibilità di una tale tipologia di pregiudizio, occorre interrogarsi sull’esatto inquadramento della tutela del diritto di proprietà e degli altri diritti reali all’interno del sistema amministrativo.

Un’indagine che risulta fondamentale proprio per poter compiere con maggior consapevolezza l’analisi sui parametri predetti.
... _OMISSIS_ ...tto di proprietà, all’interno dell’ordinamento civile, assume, da sempre, un ruolo di primissimo piano. Il codice del 1942 pone tale diritto in una posizione di preminenza assoluta, in linea con gli orientamenti socio-economici dominanti il periodo storico nel quale è stato emanato .

Con l’avvento della Costituzione repubblicana, i limiti del pieno godimento dei diritti dominicali hanno assunto contorni maggiormente definiti. La nostra Carta fondamentale, infatti, da una parte ha sancito in maniera indiscussa il ruolo della legge in riferimento alla loro determinazione; dall’altra ha imposto che tale determinazione avvenga con la finalità di assicurare che il diritto di proprietà, oltre ad essere posizione giuridica individuale, possegga una funzione sociale e sia accessibile all’intera collettività.

È proprio partendo dalla visione costituzionale dei diritti reali, che si può cercare di inquadrare la tutela di... _OMISSIS_ ...quo;interno dell’ordinamento amministrativo.

Quest’ultimo è dominato da una grande esigenza a cui tutta l’attività dell’amministrazione è finalizzata: quella di perseguire l’interesse pubblico individuato dalla legge. Tale finalità, che la p.a. non deve mai perdere di vista, viene conseguita attraverso un continuo bilanciamento tra interessi privati e pubblici (diversi dall’interesse pubblico primario) che vengono in rilievo nelle varie situazioni concrete. Questo bilanciamento viene effettuato talvolta direttamente dal legislatore (ed in tal caso si è in presenza di un’attività vincolata), talaltra è affidato dalla legge all’amministrazione (in caso di attività discrezionale).

È chiaro, dunque, che l’esigenza di tutela del pieno godimento dei diritti dominicali, nell’ambito dell’ordinamento amministrativo, si inserisce all’interno del bilanciamento predetto ed è de... _OMISSIS_ ...mbere ogni volta in cui viene giudicato prevalente l’interesse pubblico che impone al proprietario o ad altro titolare di diritti reali una limitazione delle loro facoltà .

Quando, però, un tale giudizio di prevalenza è stato effettuato indebitamente dall’amministrazione, in quanto frutto di un’attività illegittima della stessa, o, pur essendo pienamente legittimo, l’attività amministrativa ad esso susseguente risulta essere affetta da una qualche patologia o, comunque, illecita, si ha una compressione totalmente ingiustificata delle situazioni giuridiche soggettive appartenenti al privato.

In questi casi può sussistere il danno da disturbo.

Un danno che, però, non può essere considerato esistente ogni qual volta l’attività illegittima o illecita della p.a. va a ledere le facoltà inerenti ai diritti dominicali posti nella sfera giuridica soggettiva del cittadino, solo perché viene provato il ne... _OMISSIS_ ... la condotta dell’amministrazione e la lesione.

Occorre, infatti, che venga dimostrato in giudizio sia che tale condotta è connotata dall’elemento soggettivo della colpa, sia che sussiste un reale e concreto pregiudizio collegato causalmente alla lesione inferta.

La giurisprudenza amministrativa maggioritaria, infatti, nel configurare la struttura della responsabilità per il danno derivante dal disturbo al pieno godimento dei diritti reali, adotta lo schema della responsabilità patrimoniale extracontrattuale di cui all’art. 2043 c.c.

Per quanto riguarda il giudizio circa la sussistenza della colpa dell’amministrazione, possiamo affermare che i giudici amministrativi sposano, ormai quasi unanimemente, l’orientamento per cui la riscontrata illegittimità dell’atto rappresenta, nella normalità dei casi, un indizio grave e preciso dal quale poter desumere una tale sussistenza. È stata totalment... _OMISSIS_ ...ia la tesi per cui il profilo della colpa si risolve nel mero accertamento dell’illegittimità, sia quella che circoscrive le ipotesi di condotta colposa della p.a. ai soli casi di violazioni gravi ed evidenti, riproducendo lo schema di responsabilità di cui all’art. 2236 c.c. .

Il danneggiato ha, inoltre, l’onere di provare che la condotta lesiva dell’amministrazione ha procurato un effettivo pregiudizio al libero esercizio delle facoltà inerenti ai diritti dominicali posti nella propria sfera giuridica soggettiva.

Ai fini dell’accertamento di un tale pregiudizio, come detto, la giurisprudenza ha individuato vari parametri.

Anzitutto, per quanto riguarda l’an e il quantum della risarcibilità, occorre che il privato provi di aver subito un reale e concreto danno economico che può consistere sia nel danno emergente, che nel lucro cessante. Ai fini di una tale verifica, i giudici amministrativ... _OMISSIS_ ...valere dello strumento della consulenza tecnica d’ufficio, qualora vi siano, in punto di liquidazione, questioni tecniche particolarmente complesse non risolvibili dall’autorità giudiziaria stessa .

Proprio fondandosi sul presupposto di poter far ricorso ad un tale ausilio processuale, la sesta sezione del Consiglio di Stato, nella decisione n.1261 del 2004, che definisce il danno da disturbo e che continuiamo a prendere ad esempio a fini esplicativi, sostiene che può ritenersi assolto l’onere probatorio una volta indicati dall’istante taluni criteri di commisurazione del pregiudizio, ben potendo il giudice avvalersi del consulente tecnico d’ufficio per la relativa quantificazione.

È indispensabile, dunque, che la parte quantomeno deduca il fatto che pone a fondamento della propria posizione giuridica soggettiva. Qualora il giudice, in relazione all’accertamento di tale fatto, ritenga necessarie cognizio... _OMISSIS_ ... egli non possiede, o vi siano altri motivi che impediscano o sconsigliano un accertamento diretto, si farà ricorso all’utilizzo della consulenza tecnica d’ufficio.

È bene notare, quindi, che quest’ultima non è certo destinata ad esonerare la parte dalla prova dei fatti dalla stessa dedotti e posti alla base delle proprie richieste , ma ha la funzione di fornire all’attività valutativa del giudice l’apporto di cognizioni tecniche fondamentali per poter effettuare un accertamento giurisdizionale che sia quanto più possibile ricalcante la fattispecie concreta oggetto di giudizio.

Sempre in tema di parametri utilizzati dalla giurisprudenza in riferimento alla risarcibilità del danno da disturbo al libero esercizio delle facoltà inerenti ai diritti dominicali, è interessante analizzare quelli elaborati dal TAR Puglia nella sentenza del 2002 n. 1569, anch’essa precedentemente citata e anch’essa utilissim... _OMISSIS_ ...ativi.

Per poter effettuare un’analisi efficace, è necessario ricordare, in sintesi, la vicenda fattuale che rappresenta il presupposto di tale pronuncia.

Il privato ricorrente, ottenuta la concessione edilizia necessaria per le opere di ristrutturazione e risanamento di un immobile di pregio storico-artistico, si vede sospendere i relativi lavori. Tale sospensione si rende necessaria affinché la p.a. possa accertare il reale valore archeologico dell’area interessata dai lavori di risanamento del fabbricato e dei reperti affiorati. Gli accertamenti tecnici in questione, indispensabili per la revoca del provvedimento di sospensione dei lavori, vengono compiuti dall’amministrazione in colpevole ritardo. Ciò provoca un’indebita compressione delle facoltà dominicali poste nella sfera giuridica soggettiva del privato.

Il TAR Puglia effettua la liquidazione del pregiudizio, computando:


... _OMISSIS_ ...o causato dall’aumento dei prezzi della manodopera e dei materiali necessari al compimento dell’opera di ristrutturazione;
il danno generato dallo stato di degrado per abbandono del cantiere successivamente alla sospensione dei lavori, limitatamente, però, all’azione degli agenti atmosferici;
il danno derivante dal pagamento dei canoni locatizi per altro immobile da adibire ad uso abitativo, in luogo di quello non tempestivamente ristrutturato;
il danno concretatosi nelle spese di rinnovo della concessione edilizia per ultimare l’opera intrapresa e poi sospesa.

Ciò che viene immediatamente in rilievo è che il pregiudizio derivante dal mancato godimento dei diritti dominicali tende ontologicamente a frantumarsi in molteplici voci di danno. In altre parole, esso difficilmente è riconducibile ad un solo e determinato ammanco patrimoniale. Per sua natura, infatti, l’indebi... _OMISSIS_ ... delle facoltà inerenti ai diritti reali, si ripercuote in una molteplicità di spese che il danneggiato è costretto ad effettuare a causa della lesione subita.

Ciò, in relazione alla liquidazione di un tale danno, rappresenta una maggiore difficoltà sia per il ricorrente che per il giudice.

Il primo, infatti, dovrà allegare con precisione ogni singolo fatto posto alla base della propria pretesa processuale, dimostrando che anche fatti all’apparenza scollegati all’evento di danno sono, in realtà, causalmente collegati ad esso.
L’autorità giudicante, invece, dovrà vagliare con particolare attenzione proprio l’esistenza di un tale nesso causale, avendo cura di evitare sia che il privato approfitti del suo status di danneggiato per ottenere più di quanto gli spetta, compiendo, in tal modo, un vero e proprio abuso del diritto , sia che il danno non venga ristorato nella sua interezza.

In relazione... _OMISSIS_ ...enza che il risarcimento del danno sia equivalente alla perdita patrimoniale effettivamente subita dal danneggiato e non arricchisca indebitamente quest’ultimo, possiamo notare che il TAR Puglia, con riferimento alla voce di danno attinente allo stato di degrado per abbandono del cantiere successivamente alla sospensione dei lavori, stabilisce la liquidazione del solo pregiudizio provocato dall’azione degli agenti atmosferici.

La delicatezza di una verifica di tal ge...