La notifica ai destinatari dell’ordinanza di demolizione e della comunicazione di avvio del procedimento di acquisizione

I destinatari dell’ordinanza di demolizione quale comunicazione di avvio del procedimento acquisitivo

La comunicazione di avvio del procedimento del procedimento di acquisizione, costituendo tutt’uno con l’ordinanza di demolizione, deve essere notificata agli stessi destinatari di quest’ultima e dunque «al proprietario e al responsabile dell’abuso». Si tratta di una novità rispetto al passato: infatti la legge Bucalossi indirizzava l’ingiunzione al solo proprietario, ma questo riferimento era scomparso nella legge sul primo condono, che si riferiva al solo responsabile dell’abuso. Pertanto, recependo le conclusioni a cui era giunta la giurisprudenza nonché il diretto suggerimento dell’Adunanza Generale del Consiglio di Stato, il testo unico ha innovato in parte qua: oggi, dunque, entrambe le categorie anzidette (proprietari e responsabili) sono soggetti passivi del procedimento demolitorio nonché ... _OMISSIS_ ...tante ai nostri fini) anche i soggetti necessariamente coinvolti nel procedimento acquisitivo. Su ciascuno di essi è dunque importante svolgere sin da ora alcune considerazioni introduttive.

La ragione del coinvolgimento del proprietario è evidente: posto che la confisca (come già anticipato e come si dirà) estingue i diritti preesistenti, chi vanta sul bene un diritto di proprietà vedrà compromesso tale diritto soggettivo e ciò lo legittima a partecipare al procedimento, tra l’altro per decidere se demolire l’abuso o assumere altre iniziative. E l’omissione di tale incombente è giustamente sanzionato, dalla più attenta giurisprudenza, con l’illegittimità del successivo provvedimento di confisca, non essendo concepibile che il proprietario pretermesso in sede demolitoria subisca la gravosissima sanzione della perdita “a sorpresa” della proprietà del bene.

La legge declina il sostantivo al singol... _OMISSIS_ ..., nell’ipotesi più semplice questa prima categoria di destinatari si esaurisce in un unico soggetto, che in origine era proprietario del suolo e successivamente è divenuto proprietario, per accessione, anche del sovrastante abuso edilizio. È però possibile (e nella prassi è assai frequente) che il suolo risulti in regime di comunione tra più soggetti, ovvero che il fabbricato sia stato oggetto di frazionamento orizzontale e circolazione separata, dando origine ad un condominio, nel qual caso evidentemente coesistono più proprietari (tutti separati, oppure a loro volta raggruppati in ulteriori titolarità indivise) dell’opera abusiva.

Ebbene, tutti questi soggetti, per il solo fatto di essere in tutto o in parte proprietari di un bene suscettibile di confisca, si devono considerare destinatari dell’ordinanza di demolizione e della comunicazione di avvio del procedimento acquisitiva, con questo distinguo: mentre l’ordinanza di demoliz... _OMISSIS_ ... notificata anche ad uno solo di essi (e l’omessa notifica agli altri non la rende illegittima, semplicemente differendo il dies a quo del termine di impugnazione), la comunicazione di avvio del procedimento acquisitiva deve essere notificata a ciascuno di essi, perché in caso contrario l’omessa acquisizione non si verifica. Ora, trattandosi di due atti che condividono un identico supporto cartolare, è ovviamente assai opportuno che quell’unico stampato venga notificato a tutti i comproprietari: in caso contrario, ferma restando la validità dell’ordine di demolizione (perché la notifica incide soltanto sul dies a quo per l’impugnazione) l’amministrazione rischierebbe di pentirsene nelle fasi finali del procedimento confiscatorio. E questo (si badi bene) a prescindere da ogni considerazione ulteriore, ad esempio sul piano della loro responsabilità in concreto. Tale responsabilità, infatti, potrebbe semmai rilevare in seguito (sul piano ... _OMISSIS_ ...plicativo) e di essa infatti ci si occuperà a suo tempo, ma certo non rileva sul piano dell’identificazione di coloro che devono essere prudenzialmente inclusi tra i destinatari della comunicazione di avvio del procedimento.

Accanto al proprietario, l’ordinanza di demolizione (con comunicazione di avvio del procedimento del procedimento acquisitivo) deve essere notificata, come detto, anche al «responsabile dell’abuso». Tale figura trova illustrazione nello stesso testo unico dell’edilizia: l’art. 29 d.P.R. 380/2001, infatti, individua quattro categorie di soggetti a cui viene attribuita per legge la responsabilità della legittimità dell’intervento. In caso di abusivismo, pertanto, sono questi stessi soggetti che dovranno sopportare sanzioni e spese di demolizione, a meno che non provino, nel concreto, la loro estraneità alla perpetrata violazione. In quanto tali, allora, anche questi soggetti (così c... _OMISSIS_ ...ario) hanno diritto a ricevere l’ordinanza di demolizione nonché la connessa comunicazione di avvio del procedimento del procedimento di confisca.

Questi soggetti responsabili ex lege sono individuati sulla base di elementi eterogenei: uno in virtù di un rapporto pubblicistico con il comune (il titolare del permesso di costruire), due in virtù di contratti privatistici (il committente e il direttore dei lavori) ed uno sulla base di un dato apparentemente materiale (il costruttore). E molte di queste sotto-categorie costituiscono, a loro volta, dei gruppi compositi di soggetti distinti.

Ciò vale anzitutto per il titolare del permesso di costruire. A riguardo giova infatti rammentare che lo stesso testo unico dell’edilizia dispone, in altra sua parte, che il titolo edilizio «è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo». Ora, se il titolo edilizio è stato rilasciato al propriet... _OMISSIS_ ...ulla quaestio: già in quanto proprietario, infatti, egli è comunque destinatario dell’ordinanza di demolizione e della comunicazione di avvio del procedimento del procedimento di confisca, segnatamente perché quest’ultima minaccia di estinguere il suo diritto dominicale.

La previsione del titolare del permesso di costruire, piuttosto, assume specifica rilevanza in due casi: da un lato laddove il titolo sia stato rilasciato ad un proprietario precedente (che giustamente la dottrina include dunque fra i responsabili dell’abuso) e dall’altro allorquando sia stato concesso, conformemente alla norma citata, ad un soggetto diverso dal proprietario e segnatamente al titolare di un diritto personale o di un diritto reale di godimento. È noto, infatti, che i beni immobili possono essere oggetto di diritti personali o reali a favore di terzi: il proprietario, ad esempio, può concedere in locazione o in comodato l’intero fabbricato o un... _OMISSIS_ ...amento (diritto personale di godimento), ovvero darlo in usufrutto (diritto reale di godimento). Ebbene, il titolare di questi diritti, dimostrando la propria legittimazione, può ottenere il rilascio del permesso di costruire, nel qual caso sarà responsabile della legittimità dell’intervento ai sensi dell’art. 29 t.u.ed.: per questo, l’ordinanza di demolizione con annessa comunicazione di avvio del procedimento di confisca deve essere notificata, oltre che al proprietario, anche a lui.

Val peraltro la pena di osservare che, mentre il proprietario ha diritto alla comunicazione anche se il permesso è stato rilasciato al titolare di altri diritti sul bene, quest’ultimo non sembra aver diritto ad alcuna comunicazione se il titolo è stato rilasciato direttamente al proprietario. La confisca è però un acquisto a titolo originario, cosicché anche questi diritti personali o reali (proprio come la proprietà) si estinguono al momento della confisca.... _OMISSIS_ ...stante la legge non lo dica espressamente e nonostante le incertezze di una recente giurisprudenza amministrativa, laddove la pubblica amministrazione sia a conoscenza dell’esistenza di un diritto di terzi si può ritenere che la comunicazione di avvio del procedimento di confisca, unitamente all’ordinanza di demolizione a cui accede, debba essere notificata anche ad essi. In caso contrario, colui che ha il godimento del bene potrebbe chiedere l’annullamento della misura confiscatoria (peraltro nell’arco di sessanta giorni decorrenti da quando ne avrà notizia, che potrebbe accadere ben dopo la comunicazione del provvedimento al proprietario). Qualora tale annullamento non dovesse intervenire, peraltro, la privazione del godimento rischierebbe di tradursi un pregiudizio non giustificato dalla ratio dell’istituto, così esponendo la confisca a censura dinnanzi alla Corte EDU, con condanna della Repubblica ad indennizzare il titolare del d... _OMISSIS_ ...ento per lo sproporzionato pregiudizio subito.

Accanto a queste categorie di destinatari che potremmo definire statiche, in quanto destinatarie della comunicazione di avvio del procedimento in virtù di un loro status soggettivo (proprietà, titolarità del permesso di costruire, titolarità di altri diritti), ve ne sono altre che potremmo definire dinamiche, nel senso che il loro coinvolgimento nel procedimento dipende essenzialmente da un loro comportamento antecedente.

A tal fine viene in rilievo anzitutto il committente, che è colui che prende accordi contrattuali affinché l’intervento sia concretamente realizzato: di norma si tratterà, ancora una volta, del titolare del permesso di costruire, con parziale e ridondante sovrapposizione alle categorie statiche già esaminate. È tuttavia possibile, all’evidenza, che tali accordi squisitamente privatistici siano presi da chi non è stato parte del preesistente rapporto pubblicistico ... _OMISSIS_ ... il comune, nel qual caso si delineerà un ulteriore responsabile, che ha titolo alla notifica dell’ordinanza di demolizione e della connessa comunicazione di avvio del procedimento acquisitiva.

Il costruttore è invece il soggetto al quale il committente affida l’intervento edilizio. È pacifico che in questa sottocategoria rientra l’imprenditore, e si ritiene incluso anche il professionista che, sebbene non titolare di vera e propria impresa, si determini con autonomia sufficiente e dunque possa rispondere del proprio operato. Più discussa è la questione dei lavoratori che non godono di sufficiente grado di autonomia, vuoi perché subappaltatori, vuoi perché operai o muratori: proprio alla luce della mancanza di autonomia, risulta preferibile la tesi di chi nega alla radice una simile responsabilità, esonerandoli di conseguenza anche dalla ricezione della comunicazione di avvio del procedimento. Resta comunque inteso che, quand’anche... _OMISSIS_ ...itenere potenzialmente responsabili in astratto, ciò comporterebbe solamente il loro coinvolgimento nel procedimento (con la notifica dell’ordinanza e della comunicazione di avvio del procedimento), rimanendo intatta la loro possibilità di dimostrare, nel corso del procedimento, di non essere responsabili dell’abuso.

Il direttore dei lavori, infine, è il professionista che sorveglia la realizzazione dell’opera nell’interesse del committente. In quanto tale, anche lui ha diritto a ricevere l’ordinanza di demolizione e la comunicazione di avvio del procedimento del procedimento acquisitivo. Val peraltro la pena di evidenziare che, nel concreto, per questo solo responsabile l’art. 29 d.P.R. 380/2001 prevede espressamente la possibilità di dissociarsi in corso d’opera, che anzi integra un vero e proprio onere, in quanto altrimenti si espone anche a responsabilità disciplinare.

E vale anche la pena di o... _OMISSIS_ ...iversamente dalle due anzidette categorie statiche, i responsabili per ragioni dinamiche (committente, costruttore e direttore dei lavori) non sono direttamente coinvolti dal procedimento di confisca, nel senso che quest’ultima non va a comprimere alcun loro diritto soggettivo. Per vero, gli effetti del procedimento finiranno comunque per riguardarli, sia per eventuali azioni risarcitorie che gli altri soggetti dovessero promuovere nei loro confronti (con ciò rendendo ragionevole una loro partecipazione al procedimento), sia perché le sanzioni pecuniarie e le spese di demolizione possono gravare anche su di loro (rendendo tale partecipazione, oltre che ragionevole, anche logicamente necessitata). Di conseguenza, essi figurano tra i destinatari dell’ordinanza di demolizione con annessa comunicazione di avvio del procedimento del procedimento di confisca. Ma resta inteso che essi non sono propriamente soggetti passivi del procedimento de quo, il quale attiene a... _OMISSIS_ ......