Effetti dell'istanza di sanatoria edilizia sulla demolizione e sulla confisca

Il nostro ordinamento conosce due tipi di istanze di sanatoria edilizia.

Una prima istanza, che potremmo definire ordinaria, è nota come accertamento di conformità ed è prevista oggi dall’art. 36 t.u.ed.. Tale forma di sanatoria è ordinaria, perché l’istanza può essere presentata in ogni tempo, ma richiede la doppia conformità dell’intervento, ossia che esso risulti conforme tanto alla normativa del momento di realizzazione dell’abuso quanto a quella vigente al momento della presentazione dell’istanza.

Una seconda tipologia di sanatoria, che ha natura straordinaria, è nota invece come condono edilizio. Questa istanza non richiede la doppia conformità, bensì il solo rispetto dei limiti dettati dalle singole leggi che l’hanno ammessa. Per converso, essa è ammissibile solo se presentata all’interno di tre finestre temporali ben precise, che si sono chiu... _OMISSIS_ ...nte il 30 novembre 1985, il 31 marzo 1995 e il 10 dicembre 2004. Ciò nondimeno non si tratta di un istituto obsoleto: sebbene siano trascorsi alcuni decenni dalla presentazione delle istanze, infatti, non sono pochi i comuni italiani laddove tali pratiche sono ancora in attesa di definizione, cosicché anche questa tipologia di istanza, al pari di quella ordinaria, deve essere tenuta presente in sede di analisi delle sanatorie edilizie.

Orbene, la presentazione dell’istanza di sanatoria, dell’uno o dell’altro tipo, spiega rilevantissimi effetti sul procedimento di repressione dell’abuso edilizio.

La domanda di condono, in primo luogo, sospende il procedimento sanzionatorio e, laddove sia accolta, determina la definitiva inapplicabilità delle sanzioni. Di conseguenza le eventuali ordinanze demolitorie già emanate, pur non essendo illegittime, perdono la propria efficacia e non posson... _OMISSIS_ ...e in esecuzione.

Questa soluzione è pacifica per la sanatoria straordinaria, perché le leggi di condono sono chiare in questo senso. Ciò si riverbera anche sull’eventuale provvedimento acquisitivo, il quale, se assunto prima della definizione dell’istanza di condono, è illegittimo è suscettibile di annullamento.

Viceversa, la disciplina dell’istanza accertamento di conformità (che peraltro è l’unica presentabile ancora oggi) non è precisa come la normativa condonistica, limitandosi a disporre che, nei casi considerati, è possibile «ottenere il permesso in sanatoria», senza specificarne con precisione gli effetti.

Ora, come spessissimo accade, il disinteresse del legislatore per un determinato istituto dà luogo ad indirizzi giurisprudenziali contrastanti. E così, con riguardo ai rapporti tra sanatoria edilizia e sanzioni ex art. 31 t.u.ed., la giurisprudenza appar... _OMISSIS_ ... divisa su molte questioni, e ciò è verosimilmente da addebitarsi proprio all’estrema laconicità del nostro legislatore.

In primo luogo non è pacifico, ad esempio, se i suddetti effetti che la legge ricollega all’istanza di condono ed al relativo accoglimento si possano estendere anche al semplice accertamento di conformità.

Una parte della giurisprudenza lo nega seccamente, proprio alla luce del diverso tenore delle normative che prevedono i due istituti.

A prescindere dal dato testuale, però, è evidente che in tal modo si finisce per consentire ed anzi imporre che siano demoliti anche quei manufatti che l’interessato potrebbe liberamente ripristinare.

In applicazione dei principi di economicità e coerenza dell’azione amministrativa, pertanto, la giurisprudenza più numerosa e condivisibile (soprattutto di primo grado) ritiene che, così come l’istanza di... _OMISSIS_ ...quo;istanza di accertamento di conformità (almeno se non pretestuosa) comporti una sospensione necessaria del procedimento sanzionatorio eventualmente intrapreso dall’autorità comunale, nonché l’inefficacia dell’ordinanza demolitoria eventualmente già spiccata. E questa tesi si deve ritenere senz’altro condivisibile.

Ma che ne è dell’ordinanza inefficace se poi l’istanza non viene accolta? Sul punto si registra probabilmente il contrasto più acceso, in quanto entrambe le tesi che si contrappongono vantano il sostegno di precedenti numerosi e molto ben argomentati.

In particolare, secondo un primo orientamento, di matrice principalmente napoletana, l’istanza di sanatoria determinerebbe un’inefficacia soltanto provvisoria dell’ordinanza già emanata, la quale, dopo l’eventuale rigetto, tornerebbe immediatamente ed automaticamente a spiegare i pr... _OMISSIS_ ...RLF|

Questo incide notevolmente anche sulle concrete modalità applicative dell’acquisizione gratuita dell’abuso edilizio. In effetti, se l’inefficacia dell’ordinanza è solo temporanea, il termine di 90 giorni per l’esecuzione spontanea rimane “congelato” soltanto durante la pendenza della pratica di sanatoria, ma nel momento in cui quest’ultima viene rigettata esso riprende automaticamente a decorrere. Di conseguenza, se ad esempio l’interessato ha presentato la propria istanza di sanatoria nel cinquantesimo giorno dal ricevimento dell’ordinanza, qualora il comune dovesse rigettare l’istanza (magari, come spesso accade, a distanza di anni o decenni dalla relativa presentazione) gli rimarrebbero soltanto 40 giorni per eseguire l’intervento di rimessione in pristino, e questo termine residuo riprenderebbe a decorrere automaticamente, senza alcun bisogno di un’indicazion... _OMISSIS_ ...so da parte dell’amministrazione comunale procedente.

È dunque evidente che un simile orientamento lede apertamente le esigenze di tutela del cittadino, che in questo modo si trova ancora una volta esposto ad una misura acquisitiva della quale nessuno gli ha parlato (se non, forse, molti anni prima della sua istanza di sanatoria) e che ciò nondimeno si verifica automaticamente ed irrimediabilmente (salva solo la necessità di un successivo provvedimento acquisitivo). Ma la tutela sovranazionale della proprietà, che è la chiave di lettura dell’intero istituto, non consente affatto che il cittadino subisca un sacrificio sproporzionato e soprattutto arbitrario, ossia non chiaramente previsto dalla legge.

A questa criticità, una parte della giurisprudenza ha cercato di rimediare introducendo un meccanismo di “azzeramento” del termine: si conferma che l’inefficacia è solo temporanea... _OMISSIS_ ...o in cui riacquista efficacia la riacquista per interno, con nuova concessione integrale del termine di 90 giorni per demolire spontaneamente.

Simili tentativi sono sicuramente apprezzabili, ma risulta ancor più corretto ritenere che l’istanza di sanatoria non determini soltanto una provvisoria inefficacia dell’ordinanza di demolizione, bensì la sua inefficacia definitiva. Così ragionando, laddove l’istanza di sanatoria dovesse essere un giorno respinta, i termini della prima ordinanza (ormai definitivamente travolta) non riprenderebbero a decorrere, essendo onere dell’amministrazione disporre nuovamente la demolizione dell’abuso, minacciando peraltro nella stessa ordinanza l’acquisizione gratuita in caso di inottemperanza. E di questo avviso risulta infatti un orientamento giurisprudenziale non meno articolato e diffuso di quello che precede, peraltro neanch’esso del tutto estraneo ... _OMISSIS_ ...enza del TAR Napoli.

Resta peraltro inteso che l’istanza di sanatoria di cui stiamo parlando è quella presentata durante la fase istruttoria del procedimento (quella che stiamo esaminando), ossia prima del perfezionarsi dei 90 giorni di legge: se accolta, questa istanza estingue il procedimento repressivo ed acquisitivo (beninteso, limitatamente alle opere sanate). Ben diverso è il caso dell’istanza di sanatoria presentata dopo che il procedimento è entrato nella sua fase decisoria (con automatica acquisizione al patrimonio comunale e successivo provvedimento amministrativo di accertamento), che è disciplinato dalla legge (ancora una volta, purtroppo, solamente con riguardo al condono).