Presupposti ed ambito applicativo della confisca edilizia: gli abusi di massima gravità

Tuttavia, non può trattarsi di un abuso qualsiasi, dovendo ricorrere un abuso edilizio di massima gravità.

Ora, proprio in ragione di tale gravità, l’ordinamento fa fronte a questi abusi edilizi con una serie di reazioni “a cascata”: le misure “di prima linea”, infatti, trovano rinforzo in sanzioni ulteriori, finalizzate a punire chi, dopo l’abuso, sia rimasto colposamente indifferente alle prime.

La confisca edilizia, per l’appunto, è una di queste misure “di seconda linea”, che scatta laddove il trasgressore non solo abbia realizzato un abuso edilizio di massima gravità, ma abbia anche omesso di ripristinare la legalità violata nei termini di legge: è solo in presenza di questi presupposti, infatti, che prende avvio il procedimento confiscat... _OMISSIS_ ... si analizzano in questo capitolo, oltre ai presupposti, anche le prime battute, a cominciare dalle vexatae quaestiones della necessità o meno della comunicazione di avvio del procedimento, della esatta delimitazione dell’oggetto della confisca e della necessità di informarne i destinatari sin da queste battute procedimentali iniziali.

Il primo ed essenziale presupposto della confisca edilizia, che ne segna e delimita l’ambito applicativo, è costituito dalla realizzazione di un abuso edilizio.

Si è anche detto, tuttavia, che non basta un abuso edilizio qualsiasi, perché deve trattarsi di un intervento ascrivibile ad una delle tre categorie di abuso contemplate dall’art. 31 d.P.R. 380/2001. Riprendendo e facendo proprio l’ambito applicativo del previgente art. 15 della l. 47/1985, infatti, la norma che prevede la confisca edilizia limita la propri... _OMISSIS_ ...agli interventi eseguiti «in assenza di permesso di costruire», oppure «in totale difformità», o ancora «con variazioni essenziali».

Si tratta all’evidenza di tre fattispecie distinte e distinguibili, che tuttavia il legislatore (nonostante le critiche della dottrina) decide di assoggettare al medesimo trattamento giuridico: se non sul piano penale, quantomeno sul piano amministrativo.

Nel dettaglio, la “assenza di permesso di costruire” è un concetto che, almeno nel suo nucleo fondamentale, appare autoevidente: si verifica quando viene realizzato un intervento edilizio che richiede questo specifico titolo abilitativo, ma esso non sia stato previamente ottenuto, né sia presentata una valida super-SCIA, nei casi in cui questo titolo può validamente sostituire il permesso di costruire.

A questa ipotesi di assenza ab origine del titolo edilizio si devono pe... _OMISSIS_ ...cune ipotesi di titolo venuto meno in seguito, la cui esatta estensione risulta dibattuta.

L’ipotesi più limpida di “assenza sopravvenuta” si verifica laddove il titolo diventi inefficace (in particolare per scadenza dei termini) ma i lavori vengano comunque proseguiti: tali lavori ulteriori (diversamente da quelli effettuati durante il periodo di efficacia del titolo) richiedono per legge un nuovo titolo in mancanza del quale si applicherà anche ad essi (ma non a quelli antecedenti) il nostro art. 31 t.u.ed..

Meno chiara è l’ipotesi in cui il permesso di costruire, sebbene ottenuto, sia stato successivamente annullato in sede amministrativa o giurisdizionale. Muovendo dalla retroattività dell’annullamento, la giurisprudenza più rigorosa ritiene in questo caso che il titolo non sussistesse al momento dell’esecuzione dei lavori, con conseguente applicabilità della misura ... _OMISSIS_ ...Non si può sottacere, però, che un’altra parte della giurisprudenza ritiene che in tal caso l’espressa applicabilità dell’art. 38 t.u.ed. (che può essere considerato norma speciale e che non contempla alcuna acquisizione) metta fuori gioco la misura confiscatoria. E questo orientamento, sebbene minoritario, si deve ritenere preferibile, in quanto maggiormente rispettoso della Convenzione EDU, che non a caso viene espressamente richiamata: una diversa soluzione, anzi, si dovrebbe ritenere priva di base normativa e dunque tecnicamente arbitraria, con aperta violazione delle fonti sovranazionali e costituzionali.

È pacifico, invece, non può essere parificata all’assenza di permesso di costruire l’ipotesi in cui il titolo edilizio sia meramente illegittimo, perché esso, se non annullato, sussiste e produce effetti.

Venendo quindi al concetto di “totale difformità”, ess... _OMISSIS_ ...utta evidenza dalla soglia di “difformità” oltre la quale la stessa si può definire “totale”.

Per prevenire eventuali incertezze operative, il testo unico (come già la legge sul primo condono, prendendo le distanze dal silenzio della legge Bucalossi) apre la nostra disciplina proprio definendo questa sotto-categoria di abusi edilizi. Ai sensi dell’art. 31, comma 1, d.P.R. 380/2001, pertanto, «sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile».

In terza battuta, ... _OMISSIS_ ...to di “variazioni essenziali”, che dipende dal significato del vago termine “essenziali”, richiede qualche chiarimento.

Come già accennato, di ciò non si occupa l’art. 31, perché nel testo unico c’è una disposizione appositamente dedicata alle variazioni essenziali. E si tratta a sua volta di una disposizione di rinvio, perché l’art. 32 d.P.R. 380/2001 prescrive che «le regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato». Il legislatore rimette dunque l’esatta determinazione delle variazioni essenziali agli enti politici di livello inferiore. Considerando anche il proprio compito di «determinazione dei principi fondamentali» nella materia del «governo del territorio», tuttavia, il legislatore nazionale determina le condizioni minime affinché le variazioni si possano ritenere essenziali, le variazioni che comunque non si posson... _OMISSIS_ ...nziali, nonché la diversa qualificazione dell’intervento se si tratta di immobili vincolati. Nel rispetto di questi principi, le regioni possono esprimere la propria autonomia legislativa in materia di variazioni essenziali; e in effetti quasi tutte le regioni risultano aver dettato una definizione più o meno autonoma.

Considerati in modo unitario, gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire (originaria o sopravvenuta), in totale difformità o con variazioni essenziali costituiscono senza dubbio gli abusi edilizi di maggior gravità, così come riconosciuto sia dalla dottrina che dal giudice amministrativo d’appello: non v’è infatti alcun abuso edilizio più grave, e gli altri abusi edilizi previsti dal testo unico sono sicuramente di gravità minore.

Sul punto, però, è opportuno svolgere qualche riflessione ulteriore.

Per quanto riguarda l’inesis... _OMISSIS_ ...o;superiori”, è giusto precisare che la normativa vigente prevede sicuramente alcune trasformazioni del territorio di gravità ancora maggiore (sia sul piano della lesione, sia sul piano della risposta sanzionatoria). Si tratta in particolare delle ipotesi di lottizzazione abusiva, sulle quali il legislatore del testo unico si sofferma ancora prima dei nostri tre abusi e per la quale commina, oltre ad una sua propria forma di confisca amministrativa, una sanzione penale decisamente più gravosa e comprensiva a sua volta di una ulteriore confisca disposta dal giudice penale, sulla quale ci siamo già soffermati perché di essa si è più volte occupata la Corte EDU. Ma questa fattispecie illecita, a ben vedere, non costituisce propriamente un abuso edilizio, perché ciò che si rimprovera al trasgressore non è la realizzazione di costruzioni abusive, bensì l’abusiva sostituzione all’autorità amministrativa nel suo compito di pianificare la trasformaz... _OMISSIS_ ...orio. E infatti la lottizzazione abusiva, nella sua forma c.d. “cartolare” si può porre in essere anche senza alcuna materiale manomissione dei luoghi interessati. Considerando allora che è inconcepibile un abuso edilizio senza alcuna modifica dello stato dei luoghi, si può concludere che la lottizzazione abusiva, più che un abuso edilizio, costituisce un abuso tipicamente urbanistico: il che conferma che le tre fattispecie di cui all’art. 31 d.P.R. 380/2001, fra tutti gli abusi propriamente edilizi, costituiscono quelli di maggior gravità.

Per quanto concerne gli altri abusi di gravità minore, invece, si può osservare agevolmente che tutti gli illeciti previsti dal capo II della parte I del testo unico, oltre a ledere in misura minore il bene giuridico tutelato, risultano assoggettati dalla legge a sanzioni di minor gravità. Questo vale indubbiamente sul piano penale, ma vale anche sul piano amministrativo. Ai nostri fi... _OMISSIS_ ...are, si noti che nessuno degli abusi edilizi sanzionati dalle norme successive al nostro art. 31 può comportare la confisca amministrativa, che anzi, se egualmente disposta dall’autorità comunale, è ritenuta illegittima ed annullata dalla giurisprudenza, ad esempio in ipotesi di ristrutturazione sine titulo o in caso di interventi non qualificati dall’autorità procedente.

Riannodando le fila del discorso, dunque, il primo ed essenziale presupposto della confisca edilizia, che segna l’ambito applicativo di questa e delle altre reazioni giuridiche contemplate nell’art. 31 t.u.ed., è la realizzazione di un illecito che, pur senza raggiungere la gravità della lottizzazione abusiva, raggiunga comunque il massimo livello di gravità degli abusi propriamente edilizi: questi abusi segnano l’ambito applicativo dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 e dunque, per l’effetto, anche l’ambito applicativo della nostr... _OMISSIS_ ...izia.