La confisca edilizia nell'attuale formulazione ex art. 31 d.p.r. 380/2001

- Il testo unico del 2001 e la terza formulazione della confisca edilizia

La confisca degli abusi edilizi è contemplata nel testo unico dell'edilizia tuttora vigente, all'art. 31. Questa norma riprende e fa propria la struttura dell'art. 7 l. 47/1985, ma ancora una volta il legislatore ne approfitta (anche sulla scorta delle indicazioni dell'Adunanza Generale del Consiglio di Stato ) per apportare alcune precisazioni di non poco momento, so... _OMISSIS_ ... base dei contrasti che si erano delineati nel vigore della normativa precedente. Ed anche i legislatori regionali, nelle loro attività di normazione edilizia, risultano aver colto sovente l'occasione (sia prima che dopo il testo unico ) per apportare alcune marginali precisazioni alla formulazione nazionale, sebbene ovviamente senza distanziarsene troppo, anche per non incorrere nella censura di illegittimità costituzionale che il Consiglio di Stato ha già mostrato di non esclude... _OMISSIS_ ...iolazione dei principi fondamentali della confisca nazionale.

Dopo la sua approvazione, l'art. 31 d.P.R. 380/2001 viene marginalmente ritoccato dal decreto correttivo del 2002, che tuttavia si limita soltanto ad estendere l'applicabilità di questa norma (come di molte altre) agli interventi realizzati con super-DIA. Con tale integrazione, l'art. 31 entra in vigore il 30.06.2003 e rimane del tutto immutato per oltre dieci anni, superando in parti... _OMISSIS_ ...ntissimi decreti legge che, a cavallo tra la XVI e la XVII legislatura, hanno notoriamente tempestato, con frequenza annuale, il nostro testo unico dell'edilizia.

È solo a partire dal 2014 che l'art. 31 t.u.ed. ritorna alla memoria del legislatore, il quale da quell'anno inizia a modificare anche la nostra norma con la già descritta cadenza annuale. Ed è in questa versione dell'art. 31 più volte manipolata che ritroviamo oggi la nostra confisca... _OMISSIS_ ...a sua più recente formulazione.

- Lettura sintetica della normativa vigente: l'art. 31 del d.P.R. 380/2001


ome l'art. 7 della l. 47/1985 e come l'art. 15 della l. 10/1977, il vigente art. 31 del d.P.R. 380/2001 non si occupa della sola confisca edilizia, bensì di tutto l'articolato sistema repressivo degli abusi edilizi di massima gravità, ossia degli "interventi eseguiti in assenza di permesso di costru... _OMISSIS_ ...difformità o con variazioni essenziali".

Nel dettaglio, il nostro complesso articolo (che consta oggi, dopo reiterate novelle, di ben tredici commi) si apre con la definizione di una delle tre sottocategorie che compongono questo genus di abusi edilizi e segnatamente degli interventi eseguiti "in totale difformità dal permesso di costruire". Si tratta dell'unica sottocategoria che l'art. 31 sente il bisogno di definire: da un lato... _OMISSIS_ ...etto di "assenza di permesso di costruire" è autoevidente, dall'altro perché le "variazioni essenziali" trovano la propria definizione in apposito articolo del medesimo testo unico. Per identificare l'ambito applicativo dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 (e con esso della nostra confisca amministrativa), il legislatore ha dunque ritenuto sufficiente definire in questa sede il solo concetto di totale difformità, che in effetti in passato era stato ritenuto complesso e... _OMISSIS_ ...ENDDIV|
Dal punto di vista amministrativo, ad ogni modo, le tre sottocategorie di abusi edilizi contemplate dall'art. 31 t.u.ed. risultano assoggettate ad un trattamento assolutamente identico, che si compone di varie misure di differente natura.

La prima di queste misure è ancora una volta la demolizione, che il comune competente deve ingiungere, ai sensi del comma 2, sia al proprietario che al responsabile dell'abuso. Ai nostri fin... _OMISSIS_ ...ente importante osservare che questo capoverso, nel suo ultimo inciso, prescrive senza mezzi termini che la demolizione deve essere ingiunta "indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3".

Si tratta del primo cenno alla nostra confisca edilizia, che dunque deve essere prospettata (con tanto di indicazione dell'area interessata!) già nell'ordinanza di demolizione. Questo comporta uno stretto le... _OMISSIS_ ... demolitoria e sanzione acquisitiva, dal momento che la seconda deve essere formalmente minacciata quale sanzione che scatta in caso di inottemperanza alla prima. Considerando poi che l'ordinanza di demolizione è una misura ripristinatoria che l'ordinamento correla ad un fatto illecito (l'abuso edilizio), va da sé che la confisca (come già la Consulta aveva notato a suo tempo) costituisce la reazione dell'ordinamento ad un duplice illecito, e quindi ad una condotta non solo censur... _OMISSIS_ ... reiterata.

Se dunque il trasgressore della normativa edilizia trasgredisce anche all'ordine di demolizione scatta la sanzione acquisitiva, che l'art. 31 disciplina principalmente ai commi 3, 4, 5 e 6.

Nel dettaglio, il comma 3 si occupa fondamentalmente dei profili antecedenti all'acquisizione, indicandone in particolare i presupposti ed i limiti. Il comma 4, invece, affronta essenzialmente i profili dinamici... _OMISSIS_ ... ossia gli atti e provvedimenti amministrativi che l'autorità procedente deve porre in essere a questo scopo. Il comma 5, quindi, è dedicato alle conseguenze della confisca, confermando la tradizionale alternativa tra mantenere l'opera abusiva e demolirla a spese del trasgressore ; ed è su quest'ultima norma che è intervenuto il legislatore del 2015, il quale, nel promuovere misure di green economy e di contenimento dell'uso delle risorse naturali, ha inserito anche qui (come in m... _OMISSIS_ ... norme del testo unico ) una fugace previsione del "rispetto dell'assetto idrogeologico" accanto agli interessi urbanistici e ambientali che già impedivano la conservazione dell'immobile abusivo. La disciplina dell'acquisizione in parola, infine, è completata dal comma 6, che contempla l'eventualità in cui l'area sia interessata da vincoli di matrice sovracomunale, prospettando in questa ipotesi alcune deroghe in punto di competenza e di conseguenze dell'acquisizione.
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In seguito alla conversione del c.d. "Decreto Sblocca-Italia", questo statuto normativo della confisca edilizia, ossia i commi 3-6 dell'art. 31, risulta formalmente interrotto dalla previsione di una sorta di risposta sanzionatoria parallela. Si tratta della sanzione pecuniaria prevista dal comma 4-bis, che può dirsi parallela rispetto all'acquisizione perché scatta anch'essa in caso di omessa demolizione spontanea dell'abuso edilizio, esattamente com... _OMISSIS_ ...e gratuita: oltre a subire la confisca, pertanto, il trasgressore sarà chiamato a versare una somma a titolo di sanzione pecuniaria. Consapevole delle crescenti tentazioni patrimoniali che animano l'operato delle pubbliche amministrazioni italiane, peraltro, il legislatore ha cura di ancorare i proventi delle sanzioni pecuniarie a quelle sole esigenze per cui sono previste, chiarendo al comma 4-ter le possibili destinazioni delle sanzioni riscosse dal comune. L'ultimo dei tre comm... _OMISSIS_ ...2014, infine, consente alle regioni a statuto ordinario di aumentare l'importo delle sanzioni ovvero di stabilire che siano periodicamente reiterabili, con ciò introducendo, peraltro, una facoltà apparentemente incompatibile con la lettura tradizionale dell'istituto e sulla quale ci dovremo pertanto soffermare a tempo debito.


hiusa la parentesi delle sanzioni pecuniarie e quella della sanzione acquisitiva, l'art. 31 riprende dall'art. 7 della l... _OMISSIS_ ...oppia di norme di infelice collocazione. Si tratta nel dettaglio dei commi 7 e 8, che prescrivono rispettivamente la pubblicizzazione e comunicazione dei dati comunali sugli abusi edilizi, nonché i controlli sostitutivi regionali in caso di inerzia comunale nella funzione di vigilanza. Non è chiaro per quale ragione il legislatore del 1985 a suo tempo avesse voluto inserire qui delle norme che non attengono ai soli abusi edilizi menzionati in rubrica, né perché il legislatore del ... _OMISSIS_ ...colto l'occasione per separare e riorganizzare l'articolo. Ad ogni modo, resta il fatto che una coppia di norme di applicazione apparentemente generale (perché rispettivamente riferite a tutti "gli immobili e alle opere realizzati abusivamente" e a tutte le "disposizioni di cui al comma 1 dell'articolo 27 ovvero [del] comma 3 del medesimo articolo 27") si trova ancora nel cuore dell'articolo formalmente dedicato ai soli interventi eseguiti in assenza di permess... _OMISSIS_ ... in totale difformità o con variazioni essenziali.

Più felice (ma comunque non perfetta) è la collocazione del comma 9 del medesimo art. 31, che attribuisce al giudice penale il potere-dovere di ordinare, con la condanna ex art. 44 d.P.R. 380/2001, la demolizione degli abusi edilizi appartenenti al genus in questione e non ancora demoliti in via amministrativa. Questa prescrizione avrebbe trovato più corretta collocazione nell'articolo del t.u.e... _OMISSIS_ ...e sanzioni penali, laddove in effetti si prescrivono anche le pronunce accessorie della condanna penale e laddove sarebbe stata maggiormente evidente agli operatori di quel ramo del diritto. La scelta di posizionarla nell'art. 31, ad ogni modo, ha il merito di rammentarci che la realizzazione di opere in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, costituisce fattispecie penalmente rilevante : come si dirà, in ogni caso, la concorrenza di qu... _OMISSIS_ ...enali con quelle irrogabili dall'autorità amministrativa può dar luogo ad alcune difficoltà operative di non facile soluzione.

A partire dal 2016, infine, troviamo all'ultimo posto, fra i tredici commi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, una novella introdotta da uno dei decreti attuativi della Riforma Madia. Avendo profondamente novellato la super-SCIA, infatti, il legislatore delegato ha sentito il bisogno di precisare anche nell'art. 31 t.u.ed. (co... _OMISSIS_ ...re norme del testo unico ) che esso si applica anche agli interventi per i quali è ammessa la SCIA in sostituzione del permesso di costruire: cosa della quale, peraltro, nessuno dubitava neppure in precedenza.

Ed è così che l'art. 31 d.P.R. 380/2001, che in altre sue parti risulta abbastanza razionale e condivisibile, aggiunge oggi, ai molti suoi commi "irrazionali", anche una precisazione sull'ambito applicativo che, oltre ad e... _OMISSIS_ ...cata (perché la norma, a tutto concedere, avrebbe dovuto essere posta alla fine del comma 2) risulta anche obiettivamente superflua.