L’urgenza (apparentemente) “semplice” dell’articolo 22 e “particolare” dell’articolo 22 bis

Ai sensi dell’art. 22.1 la procedura accelerata, ivi prevista, è azionabile nel caso in cui l’avvio dei lavori rivesta carattere di «urgenza», tale da non consentire l’applicazione delle «disposizioni di cui all’art. 20».

Il richiamo all’intero articolo 20 attuato dall’art. 22, assume un significato ampio, poiché ad essere omesso, o meglio posticipato, non è solo il sub-procedimento diretto alla determinazione della “giusta indennità”, bensì anche quello di deposito o liquidazione della stessa.

Nella fase antecedente all’emanazione del decreto ex art. 22, non troverà così applicazione l’art. 20.14 che impone il deposito dell’indennità e neppure i commi 9 e ss. dello stesso articolo, relativi alla sua liquidazione, adempimenti questi necessari ai fini dell’adozione del provvedimento ablativo conclusivo (schema n. 1).

Se... _OMISSIS_ ...i dell’art. 22 bis.1 la procedura accelerata ivi prevista è azionabile nel caso in cui l’avvio dei lavori rivesta carattere di «particolare urgenza», tale da non consentire, in relazione alla «particolare natura delle opere», l’applicazione delle «disposizioni di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 20».

Mentre, cioè, l’urgenza richiesta dall’art. 22 bis deve essere tale da non consentire l’applicazione dei commi 1 e 2 dell’art. 20, l’urgenza dell’art. 22 deve essere tale da non consentire l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 20.

La procedura di occupazione prevista dall’art. 22 bis sembrerebbe pertanto dover rispondere ad un grado di urgenza più intenso rispetto alla procedura di esproprio accelerata prevista dall’art. 22, dovendo dare dimostrazione che non c’è nemmeno il tempo di espletare – non gi... _OMISSIS_ ...icolo 20 bensì – i soli primi due commi dell’articolo 20.

Il concetto, di per sé, è, dunque, relativamente semplice: si può ricorrere all’art. 22 quando non c’è il tempo di seguire l’intera procedura dell’articolo 20, si può ricorrere all’art. 22 bis quando non c’è neppure il tempo di seguire i primi due commi dell’articolo 20.

Sembrerebbe dunque rispondente alla ratio della norma collocare l’urgenza richiesta dall’art. 22 a metà strada tra l’urgenza ordinaria, che caratterizza sempre l’opera pubblica in quanto tale e l’urgenza qualificata di cui all’art. 22 bis discendente dalla particolare natura delle opere, con il risultato che ai fini del ricorso alla procedura di cui all’art. 22 sarebbe richiesto un qualcosa in più rispetto alla urgenza ordinaria connaturata all’opera pubblica e nello stesso tempo qualcosa di meno rispetto ... _OMISSIS_ ...alificata di cui all’art. 22 bis.

In realtà questa distinzione, oltre ad essere inafferrabile nella sua portata sia concettuale che pratica, appare anche priva di significato: non si comprende infatti perché – per ricorrere al decreto di occupazione di cui all’art. 22 bis – non si dovrebbe avere il tempo di eseguire i primi due commi dell’articolo 20, quando il vero ostacolo che la procedura ordinaria frappone ad un’eventuale situazione di urgenza non è tanto la presenza di una fase partecipativa in più rispetto alle procedure accelerate (appunto quella prevista dai primi due commi dell’articolo 20), quanto piuttosto la mancanza di certezza dell’impossessamento anticipato rispetto al definitivo passaggio di proprietà, dal momento che l’urgenza riguarda l’avvio dei lavori, che richiede appunto l’impossessamento dei terreni.

Pertanto – dal punto di vista logico – ha ... _OMISSIS_ ...evisto dall’articolo 22, al quale può ricorrersi se non è possibile attendere l’impossessamento in esecuzione del decreto di esproprio emesso a conclusione dell’iter ordinario dell’articolo 20 (non potendosi fare affidamento ad un fattore solo eventuale e non preventivabile quale l’accettazione dell’indennità da parte del proprietario, che consente l’immissione in possesso anticipata ai sensi del comma 6 dell’articolo 20), ma non ha senso alcuno quanto previsto dall’articolo 22 bis, perché il problema in entrambi i casi è sempre lo stesso, cioè l’avvio dei lavori, e dunque l’impossessamento, in tempi non compatibili con l’espletamento della procedura ordinaria.

In altri termini ancora, se il problema è entrare nel fondo ed avviare i lavori, non si capisce perché si possa ricorrere al decreto di occupazione esclusivamente se manchi il tempo di espletare il giusto procedimento sull&rsquo... _OMISSIS_ ... non c’entra nulla, e non già, invece, se manchi il tempo di attendere l’iter ordinario per l’impossessamento, che è – evidentemente – il vero problema che giustifica, o dovrebbe giustificare, il ricorso all’occupazione temporanea.

Si potrebbe osservare che l’art. 22 prevede già un decreto di trasferimento del bene (decreto d’esproprio) non limitandosi all’acquisizione del possesso (decreto d’occupazione), per cui non sono più necessari i preliminari adempimenti di deposito o liquidazione dell’indennità, che potranno pertanto essere differiti ad una fase successiva, mentre, al contrario, il provvedimento di occupazione deve essere ancora seguito dal decreto di esproprio o dall’atto di cessione volontaria, per cui continua a giustificarsi il richiamo agli adempimenti contenuti ai commi successivi al secondo dell’articolo 20.

In altri termini se la differenza del ri... _OMISSIS_ ...o;intero articolo 20, rispetto ai soli primi due commi, è difficilmente idonea a introdurre il concetto di un’urgenza più urgente, e di una meno urgente, potrebbe tuttavia opinarsi che essa sia idonea a fornire elementi interpretativi utili a cogliere l’entità della deviazione rispetto al procedimento ordinario di ciascuna delle due procedure accelerate.

E’ un’impostazione che tuttavia non dissolve i dubbi, per la ragione che alcune disposizioni dell’articolo 20 sono in ogni caso incompatibili con l’articolo 22 bis (come il comma 3 relativo alla determinazione dell’indennità, o come il comma 6 nella parte relativa all’immissione in possesso e alla quantificazione dell’indennità di occupazione), e quelle compatibili sono inutili, alla luce della disciplina complessivamente delineata dal combinato disposto dell’articolo 22 bis con l’articolo 26 per quanto riguarda pagamenti e depositi, da... _OMISSIS_ ... per quanto riguarda l’immissione in possesso, dall’articolo 23 per quanto riguarda il decreto di esproprio, dall’articolo 45 (entro certi limiti), per quanto riguarda l’atto di cessione volontaria, dall’articolo 21 per quanto riguarda la determinazione dell’indennità definitiva.

La differenza testuale tra l’articolo 22 e l’articolo 22 bis non si limita al diverso richiamo alle disposizioni dell’articolo 20, ma è ribadita in due altri passaggi: il primo riguarda la puntualizzazione contenuta nell’articolo 22 bis, ed assente nell’articolo 22, di una particolare urgenza, la seconda riguarda la precisazione, contenuta nell’articolo 22 bis ed assente nell’articolo 22, che l’urgenza dell’avvio dei lavori va apprezzata con riguardo alla particolare natura delle opere.

Per quanto si tratti di differenze apparentemente rimarchevoli, appare oltremodo difficile ... _OMISSIS_ ... un significato concreto e preciso: la vera questione sembra piuttosto essere quella dell’individuazione della nozione stessa del concetto di “urgenza”.

L’assenza nell’articolo 22 del richiamo alla particolare natura delle opere, potrebbe indurre a ritenere che può ivi essere sufficiente – diversamente dall’articolo 22 bis – un’urgenza non espressamente legata alla natura delle opere. Ebbene, viene da chiedersi in quali ipotesi possa ravvisarsi un’urgenza che non abbia un qualche rapporto con la natura dell’opera da realizzare.

Si potrebbe inoltre pensare che se l’eliminazione dell’istituto della occupazione d’urgenza era frutto della volontà di eliminare le numerose ipotesi di patologia del procedimento conseguenti ad occupazioni illegittime, la sua reintroduzione è stata sì effettuata ma, per quanto possibile, a condizioni rigorose: esigenza non avv... _OMISSIS_ ...procedura di cui all’art. 22, in quanto il provvedimento ivi previsto comporta il trasferimento del diritto e non solo del possesso, con conseguente riduzione delle possibili ipotesi di illegittimità. Ciò troverebbe conferma nel fatto che l’originaria formulazione l’art. 22 richiedeva una « urgenza particolare », e solo con le modifiche introdotte dal DLGS 302/2002 che, va ribadito, ha reintrodotto anche l’istituto della occupazione con l’art 22 bis, l’urgenza di cui all’art. 22 ha perso quel carattere particolare assegnato viceversa alla urgenza necessaria per il ricorso alla procedura di occupazione.

Ma nemmeno questa impostazione convince, dal momento che, nella sostanza delle cose, perviene al risultato inammissibile che un’urgenza più generica e “meno urgente” è suscettibile di arrecare al proprietario un vulnus maggiore – l’esproprio – rispetto ad un’urgen... _OMISSIS_ ...rgente”, più circostanziata, e più “connessa” all’opera da realizzare, idonea a supportare la semplice occupazione temporanea.

Né ciò può trovare giustificazione nella preoccupazione (peraltro solo formale) del legislatore al momento della reintroduzione dell’istituto dell’occupazione, con riguardo al fatto che in passato ha causato tanti danni, se si pone mente al fatto che l’articolo 22 è un istituto nuovo, estremamente compulsivo rispetto alla proprietà privata, nella sua immediatezza ed irreversibilità, assai più dell’articolo 22 bis, che riguarda la sola occupazione temporanea, anch’esso – e ancor più dell’articolo 22 bis – esposto a rischi di abusi e di illegittimità.

Sembra evidente che questo nuovo istituto, dell’esproprio urgente immediato, debba essere, in pari grado se non a maggior ragione rispetto all’occupazione, accompagnato da prudenza opera... _OMISSIS_ ...ri interpretativi rigorosi in ordine ai requisiti di ammissibilità.

A livello giurisprudenziale pochissime sono per ora le indicazioni sul punto, essendo la maggior parte delle sentenze inerenti all’art. 22 bis.

E’ stato ad esempio ritenuto legittimo il ricorso alla procedura di cui all’art. 22 in ipotesi di espropriazione di aree funzionali ad opere viabilistiche (strade di accesso al mare) e relativi parcheggi a servizio (TAR PE 445/2007). Nel caso specifico le ragioni di urgenza addotte dall’Autorità procedente, consistevano nella imminenza della stagione estiva, in motivi di ordine pubblico, nello stato di abbandono delle aree e conseguente pericolo di incendio, nel rischio di risarcimento danni da parte delle ditte affidatarie dei lavori in caso di ritardo e nelle finalità di carattere sociale, connesse alla necessità di consentire il lavoro a soggetti disoccupati. La procedura conseguiva peraltro a dichiarazion... _OMISSIS_ ...tilità di due anni precedente.

Tali ragioni di urgenza addotte dalla P.A. sono state ritenute dal giudice amministrativo inerenti il merito della azione amministrativa e come tali inammissibili le relative censure in sede di giudizio limitato alla legittimità della azione amministrativa: è stato comunque rilevato dal giudice il carattere non illogico ed irragionevole delle stesse.

A parte l’opinabilità dell’asserita riconducibilità di tali valutazione al merito della azione della P.A., in presenza di una norma che fa, viceversa, dell’urgenza un requisito di legittimità dell’azione amministrativa, il dato rilevante è la considerazione da parte del giudice, delle motivazioni addotte in termini non irragionevoli e illogici.

Seguendo una tale impostazione si dovrebbe allora concludere che le ragioni d’urgenza addotte ai fini dell’applicazione dell’articolo 22 sussistono ogniqualvolta non ... _OMISSIS_ ... limite della ragionevolezza e logicità, ma in realtà ciò non è altro che l’esito del generale vaglio di illegittimità per eccesso di potere degli atti amministrativi.

E infine emerge la madre di tutte le contraddizioni: disponendo del frazionamento, o dovendo utilizzare un mappale intero, che senso ha l’occupazione temporanea, se con un’urgenza di livello inferiore, e dunque più agevolment...