Il soggetto promotore dell'espropriazione

Il soggetto promotore

Il legislatore del t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità ha distinto due ipotesi di avvio della fase dichiarativa della pubblica utilità dell’opera a seconda di chi sia concretamente il cd. «promotore dell’espropriazione»[2].

La prima è direttamente desumibile dalla regola generale sancita in materia di competenza, mentre, la seconda, si ricava a contrario dalla prima.

In particolare, ai sensi della norma che detta la disciplina generale in materia di competenza, «l’autorità competente alla realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità è anche competente all’emanazione degli atti del procedimento espropriativo che si renda necessario»[3].
... _OMISSIS_ ... il soggetto competente ad assumere l’iniziativa del relativo procedimento espropriativo.

Ovviamente tale fattispecie può concretamente realizzarsi solo laddove vi sia già stata l’«approvazione della progettazione esecutiva, e cioè allorché il progetto sia definito in ogni dettaglio costruttivo»[4].

Situazione diversa si riscontra nelle ipotesi in cui vi è solo il progetto preliminare dell’opera, il quale non possiede gli elaborati essenziali all’avvio dell’espropriazione ovvero è carente del piano particellare di esproprio e dell’elenco dei proprietari espropriandi[5].

In queste ipotesi non può non sussistere una dissociazione tra il soggetto competente ad approvare il progetto dell’opera e ... _OMISSIS_ ...he si comprende la ragione per cui queste fattispecie richiedono necessariamente la formulazione di un’apposita istanza volta ad avviare la procedura espropriativa e, in particolare, la fase dichiarativa della pubblica utilità. A tal fine il legislatore ha previsto la possibilità che il procedimento diretto alla dichiarazione della pubblica utilità possa trarre origine da un’istanza rivolta all’autorità espropriante e proveniente dal soggetto - pubblico o privato - interessato alla realizzazione dell’opera, il quale assume su di sé il ruolo di «promotore dell’espropriazione»[6]. È evidente che tale situazione può verificarsi solo laddove vi sia una concreta dissociazione tra il soggetto promotore e l’autorità pubblica titolare del potere di ... _OMISSIS_ ...o;atto, giacché è la stessa autorità competente all’adozione dell’atto ad assumere l’iniziativa del relativo procedimento[7].

Invero la coincidenza dei soggetti e, di riflesso, l’assenza di una vera e propria istanza formale non significa la totale esclusione dell’esistenza di un atto distinto e autonomo rispetto al provvedimento finale[8]. Anche in questi casi, infatti, il procedimento dichiarativo della pubblica utilità prende vita in un atto amministrativo che, per sua natura, non può che precedere l’adozione del provvedimento terminale[9].



Gli adempimenti del soggetto promotore: il deposito dei documenti


Una volta compreso chi concretamente può assumere su di sé la qualifica di so... _OMISSIS_ ...uo;il progetto dell’opera, unitamente ai documenti ritenuti rilevanti e ad una relazione sommaria, la quale indichi la natura e lo scopo delle opere da eseguire, nonché agli eventuali nulla osta, alle autorizzazioni o agli altri atti di assenso, previsti dalla normativa vigente»[10].

Si tratta di un onere molto importante elevato a condizione di legittimità del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità perché consente la valutazione, da parte dell’autorità amministrativa competente all’approvazione del progetto dell’opera, di tutti gli elementi utili al fine di addivenire ad una corretta esternazione del potere dichiarativo[11].

Un rilievo particolare assume l’onere di depositare, congiuntamente al progetto dell... _OMISSIS_ ...inente alla materiale realizzazione dell’opera e, infine, la materia urbanistica[12]. Detto dovere è preordinato ad acquisire preventivamente tutti «gli atti autorizzatori, tecnici e amministrativi, inerenti al progetto ed idoneo a renderlo eseguibile senza intralci»[13].

Diversa considerazione possiede la relazione sommaria.

La sua prescrizione appare, infatti, del tutto «pleonastica», specie a fronte della considerazione che il progetto preliminare dell’opera costituisce parte inscindibile del progetto definitivo, il quale, ai sensi dell’art. 19 del d.p.r. 21 dicembre 1999, n. 54, deve obbligatoriamente contenere la relazione illustrativa[14].

Detto in altri termini, con il deposito del progetto si int... _OMISSIS_ ...e al profilo del rapporto tra la necessaria presenza della documentazione da allegare e la legittimità del procedimento, nonché al computo dell’ufficio espropriazioni in ordine alla disamina della suddetta documentazione, è stato osservato che «i nulla osta, le autorizzazioni e gli atti di assenso di cui si sta parlando, non riguardano l’espropriazione, né, dunque, incidono direttamente sulla sua legittimità, ma riguardano il progetto dell’opera; il loro deposito non è finalizzato alla verifica istruttoria di tali atti da parte dell’ufficio espropri, che non ne avrebbe la competenza, ma semplicemente a rendere agevole la loro consultazione da parte degli espropriati, avvisati del deposito stesso (articolo 16.4). Si può conseguentemente ritenere che l’ass... _OMISSIS_ ...ensi dell’art. 16.1 non costituisca causa direttamente viziante della procedura espropriativa, ma, semmai, motivo per cui il giudice potrebbe accordare all’espropriato il rimedio dell’errore scusabile ai fini della rimessione in termini per l’impugnazione dell’approvazione del progetto definitivo, viziato, appunto, per l’assenza del nulla osta non esibito all’espropriato. È chiaro però che l’esito finale dell’annullamento giudiziale dell’approvazione del progetto definitivo è sempre quello dell’inibizione tanto dell’opera quanto dell’espropriazione, alla quale viene a mancare la condizione della dichiarazione di pubblica utilità, essendo venuto meno il provvedimento da cui essa promana»[16].

... _OMISSIS_ ...pensabili per valutare la pubblica utilità dell’opera.

Nel silenzio della legge non si ritiene che sussista un preciso onere del promotore di allegare alla propria istanza tali elementi, ma è buona norma provvedere in tal senso, specie a fronte della loro enorme rilevanza[17]. L’amministrazione non può, infatti, prescindere dalla loro valutazione in sede di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera[18].

In ogni caso, «lo schema dell’atto di approvazione del progetto deve richiamare gli elaborati contenenti la descrizione dei terreni e degli edifici di cui è prevista l’espropriazione, con l’indicazione dell’estensione e dei confini, nonché, possibilmente, dei dati identificativi catastali e con il nome ed il co... _OMISSIS_ ...nzioni attribuita allo schema del progetto. Esso possiede, infatti, due anime: una è diretta a valutare lo stato dei luoghi interessati dal procedimento espropriativo[21], l’altra, invece, è tesa a garantire la partecipazione degli interessati senza, però, appesantire troppo l’iter procedimentale[22].

In questo modo è possibile osservare un sistema di pesi e contrappesi in cui la partecipazione appare necessaria, ma l’indicazione dei dati identificativi ovvero il nome ed il cognome dei proprietari, così come riportati nei registri catastali, avviene solo se possibile. Pertanto, dalla necessarietà della partecipazione si passa alla eventualità dell’indicazione dei dati di coloro che potrebbero partecipare nello schema del progetto. La norma, pe... _OMISSIS_ ... aggiornamento dei dati catastali[23].

I dati identificativi catastali sono infatti essenziali per identificare il destinatario dell’avviso di avvio del procedimento, cioè un soggetto che sia concretamente e materialmente raggiungibile, e che sia reso destinatario della procedura espropriativa; peraltro, a livello pratico, non sono rari i casi di intestatari catastali non più attuali (ad esempio nel caso di denunce di successione non avvenute o non trascritte e volturate), che dunque risultano sconosciuti o irreperibili, e causano una vasta casistica di intralci procedimentali alle autorità esproprianti[24].

Detta previsione è coerente con il l’art. 3 del t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità, ai sensi del quale, in un’ottic... _OMISSIS_ ...sicché «il procedimento va promosso e perseguito nei confronti dei proprietari risultanti dal catasto, anche se i dati non corrispondono alla effettiva situazione proprietaria»[26].

Non sussiste, infatti, alcun onere per l’amministrazione di effettuare specifiche indagini volte a verificare l’attualità del titolo emergente dai registri catastali, il ché conduce a ritenere legittima la notifica degli atti espropriativi fatta ai proprietari risultanti da tali registri, salvo che da data certa, anteriore all’avvio del procedimento, non sia stato comunicato all’ente espropriante il cambiamento di proprietà[27].

Infine, è bene ricordare che l’incompletezza della documentazione depositata è fonte di vizio procedurale e rende... _OMISSIS_ ...documentale, purché la documentazione richiesta non abbia ad oggetto l’acquisizione di un parere obbligatorio[29], il quale, per sua natura e funzione (fornire elementi utili all’autorità decidente), non può che precedere la deliberazione[30].

In questa prospettiva, il deposito dei documenti rappresenta il primo atto significativo del procedimento.