Responsabilità erariale o contabile

1. Premessa terminologica ed etimologica


Risulta utile, ai fini di un corretto inquadramento della materia in esame, dedicare alcune righe, aventi natura introduttiva, alla comprensione di cosa si debba intendere, dal punto di vista giuridico, con il termine responsabilità erariale.

Come meglio si vedrà in seguito, è possibile rilevare come la dottrina abbia utilizzato vari termini tutti riconducibili alla medesima nozione di responsabilità erariale, tra i quali: responsabilità amministrativa, responsabilità amministrativa-contabile, responsabilità contabile, responsabilità civile-amministrativa, responsabilità finanziaria, responsabilità formale, responsabilità patrimoniale.

Risulta, quindi, necessario fare chiarezza al fine di districarsi in tale selva terminologica.

Innanzitutto, la parola responsabilità indica la condizione di chi è responsabile, vale a dire colui che è tenuto «a rendere cont... _OMISSIS_ ...omportamento, restando assoggettabile a conseguenze sfavorevoli previste da un determinato sistema valutativo o normativo per il caso in cui venga tenuto un comportamento che offenda gli interessi tutelati dal sistema medesimo»[1].

L’aggettivo erariale, invece, indica ciò che «appartiene o è destinato all’erario», intendendosi per erario, in senso generico, l’amministrazione finanziaria dello Stato[2].

Dal punto di vista etimologico la parola erario deriva dal latino aerarium, termine che nell’antica Roma veniva utilizzato per indicare il tesoro pubblico, il c.d. aerarium populi Romani, contrapposto a quello privato del principe detto fiscus (quest’ultimo anch’esso si affermerà poi, col tempo, come patrimonio dello Stato)[3].

L’importanza che rivestiva in epoca romana l’aerarium viene sottolineata, tra gli altri, anche da N. Machiavelli il quale, nella sua celeb... _OMISSIS_ ...lata Dé discorsi, scriveva che, mentre i principi e le repubbliche «non savie» si impoveriscono nel fare le guerre, i romani diventavano, grazie ad esse, sempre più ricchi e potenti, in quanto «a un consolo non pareva poter trionfare, se non portava col suo trionfo, assai oro ed argento e d’ogni altra sorta preda, nello erario»[4].

A questo punto è possibile definire con maggiore precisione la responsabilità erariale (anche se non ancora in modo completamente esaustivo, ma comunque sufficiente per identificarne la nozione a livello introduttivo) come la responsabilità, prevista dall’ordinamento giuridico a carico degli amministratori e dei dipendenti pubblici, e di tutti coloro che sono legati all’amministrazione da un rapporto di servizio, nei confronti dell’erario inteso quale amministrazione patrimoniale-finanziaria dello Stato.

Vedremo più dettagliatamente in seguito come il danno erarial... _OMISSIS_ ...mente un danno che procura alla pubblica amministrazione una diminuzione di tipo patrimoniale, ma non solo, essendosi sviluppata, ad opera della giurisprudenza della Corte dei Conti, giudice cui la costituzione attribuisce la «giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge»[5], una nozione estensiva di danno erariale, comprendente anche, ad esempio, il danno di immagine subito dalla pubblica amministrazione stessa.




2. La responsabilità contabile in senso stretto



Prima di restringere e al contempo precisare ulteriormente il campo definitorio, occorre preliminarmente distinguere la responsabilità erariale oggetto della presente monografia, dalla responsabilità erariale quale responsabilità contabile intesa in senso stretto.

La distinzione è necessaria perché, talvolta, viene utilizzato il termine responsabilità contabile in senso onn... _OMISSIS_ ...r indicare tutte le tipologie di responsabilità attribuite alla competenza del giudice contabile.

Ciò, come è stato evidenziato, è dovuto probabilmente al fatto che «il nucleo storico e concettuale della responsabilità conosciuta dal giudice contabile è costituito dalla responsabilità conseguente ad irregolarità rilevate durante l’esame del giudizio sul conto redatto dal contabile. Il controllo giudiziale dei conti degli agenti contabili statali è codificato, già nel periodo immediatamente successivo all’unità d’Italia, nella legge istitutiva della Corte dei Conti e nel regolamento di procedura per la stessa (l. n. 800 del 1862, art. 34 e r. d. n. 884 del 1862), mentre per quanto concerne l’ordinamento degli enti locali dalla legge Crispi del 1888»[6].

La responsabilità contabile in senso stretto, infatti, è quella che riguarda i c.d. agenti contabili, vale a dire coloro che «hanno maneggio di denar... _OMISSIS_ ...lori dello Stato e di altre pubbliche amministrazioni designate dalla legge»[7], quali sono gli agenti della riscossione, i tesorieri (agenti pagatori) e i consegnatari «che hanno in consegna o provvedono alla custodia di oggetti o materie di pertinenza statale»[8].

Tali categorie di soggetti sono tenute al rendiconto, cioè a rendere conto della loro gestione, attraverso la documentazione di tutte le operazioni effettuate.

I relativi conti vengono, poi, trasmessi alla Corte dei Conti ai fini del giudizio di conto.

Si tratta di un giudizio che si instaura a seguito della presentazione del conto, per questa ragione detto conto giudiziale, alla magistratura contabile, a prescindere dall’esistenza di una controversia al riguardo.

Per ciò che concerne gli aspetti processuali, una volta instaurato il giudizio di conto, qualora il relatore, designato dal presidente della sezione competente, acce... _OMISSIS_ ...egolarità del conto […] e non sussiste l’opposizione del procuratore […], il conto viene approvato dal presidente della sezione con decreto di discarico»[9].

Nell’ipotesi in cui, invece, la relazione sia nel senso della condanna, oppure sussista dissenso tra relatore e Procuratore, viene fissata, su istanza del Procuratore stesso, l’udienza di discussione, nella quale la sezione, composta da tre giudici, emette la decisione di condanna o di discarico.

Contro la decisione è ammessa opposizione, detta opposizione contabile, innanzi alla medesima sezione che ha emesso la decisione stessa[10].




3. La responsabilità amministrativa o erariale



Alcuni anni dopo la promulgazione della legge istitutiva della Corte dei Conti, alla responsabilità contabile in senso stretto venne affiancata, ad opera del legislatore, un’altra tipologia di re... _OMISSIS_ ...ntabile, nel senso che anch’essa venne affidata alla cognizione del giudice contabile.

L’art. 62 della l. n. 5026/1869 (legge sull’amministrazione del patrimonio dello Stato e sulla contabilità generale) ha previsto, infatti, la responsabilità dei pubblici ufficiali che con «colpa o negligenza» provochino un danno all’amministrazione di appartenenza.

Successivamente, a seguito dell’entrata in vigore della legge di contabilità generale dello Stato[11], «l’istituto si distacca definitivamente, sul piano concettuale, dalla più antica responsabilità contabile»[12].

Tale seconda tipologia di responsabilità contabile fu denominata, dalla dottrina e dalla giurisprudenza dell’epoca, responsabilità amministrativa, «salvo poi indicare con la prima locuzione […] sia l’una che l’altra, in ragione del loro comune profilo processu... _OMISSIS_ ... dal fatto di essere entrambe conosciute dal giudice contabile»[13].

L’utilizzo del termine responsabilità amministrativa, al fine di indicare la responsabilità degli amministratori o dei dipendenti pubblici per i danni (non solo di tipo patrimoniale) direttamente o indirettamente arrecati nell’esercizio delle loro funzioni all’amministrazione, è tuttora diffuso, anche se, come si è in precedenza accennato, è possibile rinvenire l’utilizzo di una svariata terminologia, tutta riconducibile alla nozione di responsabilità erariale[14].

Di responsabilità amministrativa dei dipendenti verso l’amministrazione parla il Casetta, sottolineandone lo stretto legame con la responsabilità civile.

Partendo dal presupposto che gli illeciti si distinguono tra loro in base alla differente tipologia di sanzione per essi prevista, e tenendo conto che l’art. 18, comma 1, del d.P.R. n. 3/1957 prevede che... _OMISSIS_ ...ato pubblico è tenuto a risarcire alla pubblica amministrazione «i danni derivanti da obblighi di servizio», l’illustre autore aderisce alla posizione della «più attenta dottrina» che denomina la responsabilità in esame responsabilità civile-amministrativa, facendola rientrare nel «genus commune» della responsabilità civile[15].

Di «responsabilità civile degli agenti verso l’ente pubblico per la violazione (dolosa o colposa), nell’espletamento del servizio, dei propri doveri, generatrice di danni verso l’amministrazione […] (che nel gergo della prassi suole essere denominata “amministrativa”)», parla anche Sandulli, il quale, però, raggruppa la responsabilità in oggetto, unitamente alla responsabilità contabile in senso stretto, nella tipologia della responsabilità patrimoniale[16].

Il termine «responsabilità amministrativa» viene accolto ... _OMISSIS_ ..., il quale, però, precisa che tuttavia «più appropriata ma non ancora entrata nell’uso comune, appare l’unitaria denominazione di responsabilità finanziarie per le responsabilità tutte delle quali è chiamata a conoscere la Corte dei Conti»[17], nonché da altri autorevoli autori, tra i quali Mercati, Schiavello e Staderini[18].

Con il termine responsabilità formale, invece, veniva indicata quella particolare forma di responsabilità prevista dal t.u. della legge comunale e provinciale del 1934, in base alla quale alcune irregolarità gestorie, poste in essere dagli amministratori, erano considerate di una gravità tale da non richiedere nemmeno la produzione di un danno[19].

Tale era, infatti, l’indirizzo prevalente della giurisprudenza del giudice contabile riguardo le suddette ipotesi tipizzate[20].

Le summenzionate irregolarità gestorie consistevano, essenzialmente, in «spese e impegni non de... _OMISSIS_ ...ovati nei modi di legge, stanziamenti di entrate puramente figurative allo scopo di pareggiare fittiziamente il bilancio, spese sulla base di mutui non ancora deliberati dagli organi competenti, emissione di titoli cambiari oltre i limiti di legge», e in «assunzione di liti non consentite dagli organi tutori»[21].

La Corte Costituzionale, investita della questione «relativa alla legittimità di una siffatta responsabilità per il fatto della sussistenza di essa anche in mancanza di un effettivo danno per l’Amministrazione»[22], ha avuto modo di precisare, nel dichiarare infondata la questione, che la suddetta responsabilità «non è che una comune responsabilità patrimoniale fondata sugli elementi precipui della colpa e del danno»[23], ritenendo così inesatta la prevalente interpretazione delle suddette norme.

Fatta eccezione, quindi, per l’ipotesi della responsabilità formale, si trat... _OMISSIS_ ...della medesima tipologia di responsabilità.

Ciò chiarito, verrà in proseguo utilizzato il termine responsabilità erariale nel suo significato di responsabilità amministrativa per danno erariale, cui sono soggetti gli amministratori, i dipendenti pubblici e tutti gli altri soggetti che risultano legati all’amministrazione da un rapporto di servizio, per i danni direttamente o indirettamente provocati all’amministrazione a seguito dell’inosservanza dolosa o colposa grave dei doveri inerenti alla funzione da loro esercitata (obblighi di servizio).