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Il regime sanzionatorio degli interventi sottoposti a s.c.i.a.


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

Le sanzioni applicabili agli interventi edilizi eseguiti in assenza o in difformità dalla s.c.i.a. sono quelle contemplate all'art. 37 T.U., in cui erano confluite le due previsioni che regolavano le sanzioni per l'esecuzione di opere in assenza o in difformità dall'autorizzazione edilizia (art. 10 della legge n. 47/1985) e dalla d.i.a. (art. 4, co. 13, del d.l. n. 398/1993) e che erano state unificate a seguito dell'abrogazione dell'autorizzazione edilizia.

I richiami alla «denuncia di inizio attività» contenuti nella norma appena menzionata, infatti, sono stati sostituiti dall'art. 17, co. 2, del d.l. n. 133/2014 con quello alla «segnalazione certificata di inizio attività»; peraltro, anche prima di questo recente intervento normativo non si dubitava dell'applicabilità alla s.c.i.a. dell'art. 37 T.U., giacché il nuovo strumento di semplificazione aveva sì sostituito la d.i.a. «semplice», ma senza abrogare il sistema sanzionatorio contenuto nel T.U. per gli interventi edilizi c.d. «minori», come chiarito dallo stesso art. 19, co. 6-bis, della legge n. 241/1990, che mantiene «ferme … le disposizioni relative … alle sanzioni previste dal decreto del P... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ella Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali».

Mutatis mutandis, rimangono pienamente applicabili alla s.c.i.a., a cui si farà riferimento nel prosieguo, i principi elaborati da dottrina e dalla giurisprudenza con riferimento alla d.i.a. «semplice».

Tanto premesso, è possibile prendere le mosse dal primo comma dell'art. 37 T.U., in cui si prevede che «la realizzazione di interventi edilizi di cui all'articolo 22, commi 1 e 2, in assenza della o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività comporta la sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi e comunque in misura non inferiore a 516 euro».

La norma reprime dunque tutte le tipologie di abuso, e quindi l'assenza di s.c.i.a. (a cui va equiparato l'intervento eseguito sulla base di s.c.i.a. inefficace o nonostante la tempestiva emanazione del provvedimento inibitorio da parte della P.A.) e la difformità totale e parziale, senza alcuna gradazione della sanzione, che è sempre pecuniaria e, salvo quanto si dirà successivamente a proposito degli immobili vincolati e siti in zona A, mai de... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...

Occorre tuttavia precisare l'ambito di applicazione della norma, e il dato da cui muovere è la lettera del primo comma, che testualmente si riferisce ai soli «interventi edilizi di cui all'articolo 22, commi 1 e 2».

Di conseguenza, la realizzazione con s.c.i.a di un intervento che, per la sua consistenza, sia in realtà sottoposto ex art. 10 T.U. a permesso di costruire non deve essere sanzionato con la sanzione pecuniaria, ma piuttosto con le misure repressive di cui agli artt. 31 e ss. T.U., in quanto eseguito «in assenza di permesso di costruire». Questa lettura, peraltro, è confermata dal secondo periodo dell'art. 37, co. 6, T.U., che fa «salva, ove ne ricorrano i presupposti in relazione all'intervento realizzato, l'applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 31, 33, 34, 35».

Pertanto, solo la presenza di opere che avrebbero richiesto il permesso di costruire giustifica la sanzione ripristinatoria, dovendosi negli altri casi irrogare la sanzione pecuniaria, in ragione della minore rilevanza urbanistica dell'abuso, tanto in caso di intervento sine titulo, quanto, a fortiori, in caso di intervento che presenta semplici difformità.

Occorre, inoltre, ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...he, nonostante il carattere «minore» dell'intervento e l'assentibilità dello stesso con s.c.i.a., rimarrà ferma la possibilità per la P.A. di ordinare la demolizione qualora specifiche norme poste a tutela di particolari interessi consentano l'esercizio di tale potere, come l'art. 167 del D. Lgs. n. 42/2004, in materia di opere eseguite senza l'autorizzazione paesaggistica.

Peraltro, la possibilità di ordinare la demolizione delle opere realizzate in zona vincolata in assenza della s.c.i.a. sembrerebbe essere pacifica anche alla luce di quanto disposto dall'art. 27, co. 2, T.U..

Questa norma, infatti, impone all'Amministrazione di ingiungere il ripristino dello status quo ante nel caso in cui sia accertato «l'inizio di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica … nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici», senza distinguere in alcun modo tra opere assentibili con s.c.i.a. e con permesso di costruire ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...costituisce una previsione generale applicabile a tutti gli interventi, a prescindere dalla loro consistenza.

Le opere assoggettate a s.c.i.a. e realizzate sine titulo possono essere sottoposte a demolizione anche qualora siano state realizzate in aree protette ai sensi della legge n. 394/1991 e delle leggi e dei provedimenti regionali di attuazione, poiché l'art. 6 della citata legge n. 394/1991 impone il ripristino dello status quo ante, a prescindere dalla tipologia del titolo edilizio a cui è subordinata l'esecuzione dei lavori.

Se su questi dati sembra esserci sostanziale concordia, maggiori discussioni suscita l'ipotesi in cui l'intervento sia tra quelli «minori» ma eseguito in violazione della normativa urbanistica ed edilizia.

Una prima opinione ritiene che l'art. 37 T.U. disciplinerebbe anche le ipotesi in cui l'intervento contrasti con «la disciplina sostanziale dell'edificazione», e che questi abusi c.d. «sostanziali» sarebbero sanzionati ex art. 37, co. 1, T.U., mentre quelli c.d. «formali» (interventi eseguiti in assenza di s.c.i.a. ma conformi alla normativa urbanistica) sarebbero oggetto delle misure repressive previste al quarto comma dell'articolo in esame.... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nche per gli abusi «sostanziali» la P.A. potrebbe procedere con l'applicazione della sola sanzione pecuniaria, e non potrebbe ordinare la demolizione.

Una seconda ricostruzione, invece, ritiene che nel caso di abusi c.d. «sostanziali», non possa trovare applicazione l'art. 37 T.U., poiché «la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici ed alla normativa recata dal regolamento edilizio e dalle norme in materia di sicurezza e di igiene e sanità costituisce l'indefettibile presupposto che rende praticabile» la s.c.i.a. e «l'insussistenza della conformità, conseguentemente, comporterà l'inapplicabilità delle sanzioni riferite ad una facoltà nei fatti inesistente».

Non vi è, tuttavia, unanimità di vedute sulla norma ai sensi della quale la P.A. potrebbe ordinare la demolizione e il ripristino dello status quo ante, posto che:

a) secondo una prima tesi occorrerebbe far riferimento al già menzionato art. 27, co. 2, T.U., «che, ampliando l'ambito di applicazione del precedente articolo 4, comma 2 della legge n. 47/1985, concerne, per sua stessa previsione, non soltanto le ipotesi di opere eseguite sen... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...u aree assoggettate a vincolo di inedificabilità, ma anche tutte le altre ipotesi di violazione della normativa urbanistica sostanziale»;

b) secondo un'altra ricostruzione, ai sensi dell'art. 37, co. 6, T.U., dovrebbe trovare applicazione l'art. 31 T.U., poiché il contrasto con la normativa urbanistica ha l'effetto di sottrarre le opere realizzate allo speciale regime autorizzatorio per gli interventi edilizi c.d. minori e al regime sanzionatorio conseguente.

La differenza tra le due impostazioni non è puramente teorica, poiché soltanto accogliendo la seconda sarà possibile procedere all'acquisizione gratuita e all'applicazione della sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione, mentre tali sanzioni ulteriori e distinte non potranno essere applicate qualora si ritenga che la norma di riferimento debba essere l'art. 27 T.U..

Chi scrive ritiene che la teoria che fa riferimento l'art. 27 T.U. sia preferibile in quanto, evitando di richiamare le norme in materia di permesso di costruire, giunge ad una conclusione più prudente, e ritiene applicabile una norma che, come si è detto, per la sua valenza generale, può certamente tro... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... anche con riguardo agli interventi edilizi sottoposti a s.c.i.a..

Il punto, ad ogni modo, rimane controverso, ed è da rilevare che la tesi secondo cui l'intervento «minore» compiuto in violazione della normativa urbanistica dovrebbe essere sempre sanzionato con la demolizione (ex art. 31 o, come pare preferibile, ex art. 27 T.U.) se è più rigorosa, di fatto rende applicabile l'art. 37 T.U. ai soli abusi formali, rendendo assai labile la linea di confine tra i co. 1 e 4 della disposizione in esame.

Un problema particolare, poi, si è posto per la realizzazione di interventi abusivi sottoposti a s.c.i.a. su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, per i quali ci si è chiesti se sia applicabile l'art. 35 T.U. oppure la norma in esame.

La giurisprudenza prevalente sembra ritenere che anche questa ipotesi rientri nell'ambito dell'art. 37 T.U. poiché l'art. 35 T.U. si riferisce soltanto al permesso di costruire e alla «super d.i.a.», escludendo pertanto le opere sottoposte a s.c.i.a. (in passato: a d.i.a. «semplice»), ma non mancano altre pronunce che ritengono applicabile l'art. 35 T.U., probabilmente in ragione della particolare gravi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...he connota l'abuso realizzato su area demaniale.

Va segnalato, infine, un difetto di coordinamento tra gli artt. 22 e 37 T.U..

L'art. 17, co. 1, lett. m), n. 2, del d.l. n. 133/2014, infatti, ha inserito nell'art. 22 T.U. un nuovo comma 2-bis, ai sensi del quale sono realizzabili con s.c.i.a. «le varianti a permessi di costruire che non configurano una variazione essenziale, a condizione che siano conformi alle prescrizioni urbanistico-edilizie e siano attuate dopo l'acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore», ma non ha modificato anche l'art. 37, co. 1, T.U. che continua a far riferimento agli «interventi edilizi di cui all'articolo 22, commi 1 e 2», senza menzionare anche il nuovo co. 2-bis.

Ci si deve chiedere, dunque, se il regime sanzionatorio dell'art. 37 T.U. sia applicabile anche alla nuova fattispecie di varianti assentibili con s.c.i.a. o se piuttosto queste ultime restino assoggettate al più rigoroso sistema repressivo previsto per gli interventi edilizi c.d. «maggiori».

Molto probabilmente,... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...i di cui all'art. 37 T.U. si applicano anche alle varianti non essenziali al permesso di costruire previste dall'art. 22, co. 2-bis, T.U., perché la mancata menzione di questo comma non è frutto di una scelta consapevole del legislatore, ma di una svista.

Diversamente opinando, inoltre, la nuova fattispecie di varianti assentibili a s.c.i.a. introdotta dal d.l. n. 133/2014 sarebbe l'unica ipotesi di opera sottoposta a s.c.i.a. che, se realizzata in assenza o in difformità dalla segnalazione, sarebbe sottoposta al regime sanzionatorio più rigoroso previsto per gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dal permesso di costruire: conseguenza evidentemente illogica, che contrasterebbe con i principi costituzionali di ragionevolezza e di uguaglianza, oltre che con la ratio di fondo del sistema sanzionatorio degli abusi edilizi tratteggiato nel T.U..

In altri termini, il d.l. n. 133/2014, prevedendo che possono essere autorizzate con s.c.i.a. anche le varianti non essenziali ai permessi di costruire ha attratto queste ultime opere nell'ambito degli interventi edilizi c.d. «minori» e la logica conseguenza di ciò non può essere che l'applicabilità del sistema sanzionatorio previsto... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... tipologia di lavori, che contempla la sanzione pecuniaria come regola e la misura ripristinatoria come eccezione.

Quanto ai criteri di determinazione della sanzione pecuniaria, il valore delle opere abusivamente eseguite deve essere stimato con riferimento ai prezzi correnti alla data di applicazione della sanzione, tenuto conto del tipo di manufatto, della destinazione d'uso, del volume e della superficie, ma non dei macchinari installati nell'immobile per lo svolgimento di un'attività produttiva e delle spese di installazione.

La base di calcolo è costituita, più precisamente, dall'incremento di valore acquisito dall'immobile per effetto delle innovazioni introdotte, a prescindere dal costo dei materiali impiegati, e, quando la modifica consiste nell'adattamento dei locali ad una nuova destinazione d'uso, l'incremento di valore sarà dato dalla differenza tra il valore della nuova utilizzazione e quello dell'uso precedente.

Peraltro, nel caso in cui l'opera abusiva sia costituita da un manufatto privo di autonomia e per sua natura posta al servizio di un altro immobile, la P.A. potrà prendere in considerazione l'incremento di valore dell'immobile a cui l'opera accede e, ove manchino dati precisi, p... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... far riferimento a criteri predeterminati di stima di carattere forfettario o, in mancanza, anche al costo dell'intervento (materiali e manodopera).

È da notare che, a differenza degli artt. 33, 34 e 38 T.U., nella norma in esame non è previsto il coinvolgimento dell'agenzia del territorio nella determinazione del valore venale dell'immobile, e ciò ha indotto la giurisprudenza a ritenere che il dirigente comunale possa provvedere in piena autonomia, la cui valutazione potrà essere censurata in sede di impugnazione del provvedimento sanzionatorio che la recepisce, deducendo i concreti elementi idonei a dimostrarne l'erroneità.

Deve ritenersi applicabile anche all'art. 37 T.U. il principio, già visto a proposito dell'ordine di demolizione, secondo cui, in assenza di istanza di parte, la P.A. non ha alcun dovere di compiere, prima di irrogare la sanzione, alcuna previa verifica d'ufficio su un'eventuale conformità urbanistica di quanto realizzato senza titolo.

L'applicazione della sanzione pecuniaria potrebbe rivelarsi particolarmente problematica nelle ipotesi di demolizione dell'edificio eseguita senza la preventiva presentazione di una s.c.i.a., perché il criterio di determinazi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...; modellato sulla fattispecie classica dell'attività costruttiva lucrativa; si potrebbe pensare, in via interpretativa, che la sanzione pecuniaria debba essere determinata sulla base della capitalizzazione del risparmio di spesa conseguito con la demolizione abusiva, ma tale soluzione collide col principio di legalità e col divieto di analogia nella materia delle sanzioni amministrative.

Un regime più rigoroso è previsto dai co. 2 e 3 per gli interventi di restauro e risanamento conservativo realizzati su immobili vincolati o situati in centri storici: si tratta, è opportuno puntualizzarlo, di norme che in passato valevano solo per l'autorizzazione edilizia, poiché erano contenute nell'ormai abrogato art. 10 della legge n. 47/1985 e la loro operatività non era stata estesa alla d.i.a. dall'art. 4, co. 13, del d.l. n. 398/1993.

Il co. 2 prevede che «Quando le opere realizzate in assenza di segnalazione certificata di inizio attività consistono in interventi di restauro e di risanamento conservativo … eseguiti su immobili comunque vincolati in base a leggi statali e regionali, nonché dalle altre norme urbanistiche vigenti, l'autorità competente a vigilare sull'osservanz... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...lo, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, può ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 a 10329 euro».

Stante la lettera della norma, essa non si applica agli interventi di restauro e risanamento conservativo eseguiti in difformità (totale o parziale) dalla s.c.i.a. e a quelli di manutenzione straordinaria e di ristrutturazione «leggera».

Queste ultime esclusioni si rivelano, tuttavia, criticabili, stante la maggiore incisività dell'intervento di ristrutturazione rispetto a quello di restauro e risanamento conservativo e il recente ampliamento della categoria della «manutenzione straordinaria», che, a seguito delle innovazioni introdotte dall'art. 17, co. 1, lett. a), del d.l. n. 133/2014, contempla anche interventi che comportano un incremento del volume o della superficie delle unità immobiliari e financo il loro accorpamento o frazionamento.

L'incongruenza, molto probabilmente, è dovuta ad una dimenticanza del legislatore, che si era limitato a travasare la previgente formulazione dell'art. 10 della legge n. 47/1985, senza tener conto dell'avvenuta estensione dell... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...licativo della d.i.a. «semplice» (oggi: della s.c.i.a.) anche alla ristrutturazione «leggera», e ha mantenuto tale previsione anche dopo l'allargamento della categoria della manutenzione straordinaria.

Non è ben chiaro, inoltre, se la sanzione ripristinatoria possa trovare applicazione nel caso di un intervento di mera demolizione non preceduto da s.c.i.a., posto che, in caso di risposta positiva, essa assumerebbe il contenuto singolare di un ordine di ricostruzione.

Comunque sia, la norma, accanto ad una sanzione ripristinatoria avente carattere discrezionale, contempla una sanzione pecuniaria che invece deve essere sempre irrogata (depone in tal senso l'utilizzo dell'indicativo «irroga») e che deve tener conto della gravità dell'abuso, del pregio dell'immobile e del grado di lesione dei valori tutelati, prescindendo tuttavia dall'incremento di valore indotto dall'intervento, che viene «azzerato» dalla sanzione ripristinatoria. Di conseguenza, qualora la P.A. opti per l'applicazione della più gravosa sanzione demolitoria sarà necessaria una specifica motivazione sul punto.

La competenza è dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, che per&... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... esclude quella del Comune, che potrà pur sempre ordinare la demolizione dell'opera a tutela dell'interesse urbanistico. Questo perché l'art. 37, co. 2, T.U., pur prevedendo il potere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo in ordine all'irrogazione della sanzione demolitoria, fa salva l'applicazione delle ulteriori sanzioni, tra cui quella prevista dall'art. 27, co. 2, T.U..

Il primo periodo di questa disposizione, come si è già visto, prevede che il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale provveda alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi quando accerti l'inizio di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica e al secondo periodo dispone che qualora si tratti di inedificabilità per vincolo idrogeologico (R.D. n. 3267/1923) o di usi civici (legge n. 1766/1967) o storico-artistico o paesaggistico (D. Lgs. n. 42/2004), prima di procedere alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi il dirigente debba darne comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria ini... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... />
Da quanto detto si ricava dunque che, nei casi di cui all'art. 37, co. 2, T.U. il Comune può surrogarsi all'autorità competente soltanto per quanto concerne la sanzione demolitoria, e sempre dando previa comunicazione onde evitare sovrapposizioni sanzionatorie, ma non per quanto riguarda l'applicazione della sanzione pecuniaria, che rimane prerogativa esclusiva dell'autorità preposta alla tutela del vincolo.

La conclusione, dunque, è analoga a quella a cui è giunta la giurisprudenza dell'art. 33, co. 3, T.U., anche se, è opportuno chiarirlo, la norma in esame differisce da quella che disciplina il regime sanzionatorio degli interventi di ristrutturazione «pesante» su immobili vincolati sotto due profili. Infatti mentre nell'art. 33, co. 3, T.U. si fa riferimento soltanto ai vincoli regolati dal D. Lgs. n. 42/2004 e si prevede come obbligatoria la sanzione demolitoria, nell'art. 37, co. 2, T.U. si menzionano, più genericamente, i vincoli derivanti da legge statale o regionale o da altre norme urbanistiche vigenti e la misura ripristinatoria è soltanto eventuale.

Passando all'art. 37, co. 3, T.U., esso prevede che «qualora gli interventi di cui al comma 2 sono esegu... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...bili, anche non vincolati, compresi nelle zone indicate nella lettera A dell'articolo 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, il dirigente o il responsabile dell'ufficio richiede al Ministero per i beni e le attività culturali apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o la irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1. Se il parere non viene reso entro sessanta giorni dalla richiesta, il dirigente o il responsabile dell'ufficio provvede autonomamente. In tali casi non trova applicazione la sanzione pecuniaria da 516 a 10329 euro di cui al comma 2».

Anche questa norma si riferisce ai soli interventi di restauro e risanamento conservativo effettuati in assenza dalla s.c.i.a., con esclusione quindi delle ipotesi di totale e parziale difformità e della manutenzione straordinaria (così come ridefinita nei suoi confini applicativi dal d.l. n. 133/2014) e della ristrutturazione «leggera» e con tutti i profili di criticità già evidenziati.

Oggetto devono essere gli immobili siti nei centri storici, e questo, come emerge dall'inciso «anche non vincolati», a prescindere dalla sussistenza di un vincolo; dalla lettera della norma, peraltro, sembrerebbe che in caso d... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...vincolato sito in centro storico dovrebbe applicarsi non il secondo, ma il terzo comma dell'art. 37 T.U., che detta però un regime sanzionatorio più mite, poiché sanzione pecuniaria e riduzione in pristino sono tra loro alternative e non possono cumularsi.

In dottrina si è osservato che, opinando in questo senso, verrebbe a crearsi una vistosa incongruenza nel sistema sanzionatorio, giacché l'intervento abusivo su immobile vincolato e sito, per giunta, in centro storico è un'ipotesi che avrebbe addirittura richiesto una sanzione più grave di quella prevista al secondo comma e non certo un trattamento «agevolato»: ecco perché una recente sentenza, forzando la lettera dell'art. 37 T.U. , ha ritenuto che in caso di immobili sottoposti a vincolo dovrebbe sempre applicarsi il più rigoroso regime del secondo comma, e quindi il cumulo tra sanzione demolitoria e pecuniaria e perché in dottrina – sempre con riferimento agli immobili vincolati ubicati in centro storico – si è ipotizzata l'applicazione congiunta delle sanzioni pecuniarie previste dal primo e dal secondo comma dell'art. 37.

Ovviamente, ove non sia richiesto il parere dell'autorità prepost... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...la del vincolo e il Comune decida autonomamente di adottare l'ordine di demolizione, tale provvedimento sarà illegittimo, in quanto emesso in violazione di una regola procedurale.

Proseguendo con l'analisi dell'art. 37, il co. 4 regola l'«accertamento di conformità», istituto che l'art. 4 del d.l. n. 398/1993 non prevedeva per la d.i.a. e che, per le opere sottoposte ad autorizzazione edilizia era contemplato all'art. 13 della legge n. 47/1985. Esso dispone che «ove l'intervento realizzato risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell'intervento, sia al momento della presentazione della domanda, il responsabile dell'abuso o il proprietario dell'immobile possono ottenere la sanatoria dell'intervento versando la somma, non superiore a 5164 euro e non inferiore a 516 euro, stabilita dal responsabile del procedimento in relazione all'aumento di valore dell'immobile valutato dall'agenzia del territorio».

Quanto ai requisiti, non ci si discosta dall'art. 36 T.U., alla cui analisi dunque si rinvia, ricordando che l'art. 37, co. 4, T.U. si applica soltanto agli interventi sottoposti a s.c.i.a. e non a quelli realizzabili con «super d.i.a.» e che la p... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e della s.c.i.a. in sanatoria ha valenza confessoria dell'abuso commesso, col risultato che il deposito di tale segnalazione potrebbe far venire meno l'interesse a coltivare l'impugnazione in precedenza proposta avverso l'ordine di demolizione.

Va ricordato, altresì, che non è possibile presentare una pluralità di s.c.i.a. in sanatoria ai sensi dell'art. 37, co. 4, T.U. scindendo un abuso edilizio unitario non regolarizzabile ex post in una pluralità di interventi edilizi minori, poiché le opere devono essere valutate nel loro complesso.

La norma non prevede un termine per la sanatoria, né prevede l'istituto del silenzio rigetto. Con riferimento a quest'ultimo problema, ad avviso di chi scrive, è maggiormente condivisibile l'orientamento che ritiene analogicamente inapplicabile il regime dell'art. 36, co. 3, T.U., poiché l'opinione contraria sembra contrastare con il principio di tassatività delle ipotesi di silenzio significativo.

Non è chiaro poi quale debbano essere le modalità di presentazione della sanatoria: è sufficiente una s.c.i.a. tardiva che autocertifichi la ricorrenza dei requisiti e dei presupposti legali oppure occorre una vera e propri... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ocumentata volta ad ottenere un accertamento di conformità? La prima soluzione parrebbe essere quella preferibile, stante la ratio di semplificazione sottesa al meccanismo della s.c.i.a. e l'esigenza di garantire un'uniformità tra il procedimento «ordinario» e quello «in sanatoria», anche se, non lo si nasconde, un argomento in senso contrario è dato dalla formulazione dello stesso art. 37, co. 4, T.U., che parla di «domanda» e dal confronto con il comma successivo in cui invece, a seguito delle modifiche apportate dall'art. 17, co. 2, del d.l. n. 133/2014, si fa riferimento ad una «segnalazione certificata di inizio attività».

È chiaro che il problema sopra accennato del termine per provvedere rimane aperto se si aderisce alla tesi che ritiene necessaria la presentazione di una domanda formale, mentre viene risolto se si ritiene sufficiente la presentazione di una s.c.i.a. tardiva che autocertifichi la ricorrenza dei requisiti e dei presupposti, poiché, per coerenza, si dovrebbe ritenere che la P.A. possa inibire lo svolgimento dell'attività entro trenta giorni dalla presentazione della s.c.i.a. (art. 19, co. 3 e 6-bis, della legge n. 241/1990) e che, ove ciò n... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... l'intervento debba considerarsi sanato.

Nel caso in cui l'immobile su cui è stato realizzato l'abuso sia sottoposto a vincolo paesaggistico, resterà ovviamente necessaria l'acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica in sanatoria, sempre che ricorra una delle ipotesi in cui è possibile il rilascio ex post di quest'ultima ai sensi dell'art. 167, co. 4, D. Lgs. n. 42 del 2004; diversamente, l'intervento non sarà sanabile.

Quanto alla sanzione pecuniaria, in giurisprudenza si è specificato che essa avrebbe natura afflittiva e non ripristinatoria nella graduazione della sua entità, e che pertanto essa dovrebbe essere quantificata secondo i criteri che informano la quantificazione delle pene pecuniarie.

Il parametro è l'incremento di valore dell'immobile valutato dall'agenzia del territorio, che dunque ricompare, dopo essere stata… estromessa dalla previsione del primo comma dell'art. 37 T.U., dato che fa riflettere ancora una volta su come sia stato (poco) pensato il sistema repressivo.

L'importo della sanzione avrà, dunque, carattere tendenzialmente proporzionale rispetto all'entità dell'incremento di valore del bene immobile per effetto delle ope... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...te: si applicherà la misura minima ove l'aumento di valore abbia entità nulla o molto esigua, mentre ad un incremento di valore molto alto potrà corrispondere una sanzione nella misura massima consentita, e i casi intermedi dovranno essere trattati in modo corrispettivo, nel rispetto dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e parità di trattamento.

L'art. 37, co. 5, T.U. prevede poi che «fermo restando quanto previsto dall'articolo 23, comma 6, la segnalazione certificata di inizio attività spontaneamente effettuata quando l'intervento è in corso di esecuzione, comporta il pagamento, a titolo di sanzione, della somma di 516 euro»; tale disposizione, pur sembrando riferita alla sola ipotesi di interventi realizzati in assenza di s.c.i.a., appare certamente applicabile anche alle ipotesi di mera difformità, giacché è evidente che l'applicabilità all'ipotesi più grave (assenza di s.c.i.a.) implica anche quella alla fattispecie meno grave (difformità dalla s.c.i.a.).

Da questa norma, inoltre, emerge che l'istituto dell'accertamento di conformità sulla s.c.i.a. previsto dall'art. 37, co. 4, T.U. presuppone che l'intervento sia terminato, ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...dovrebbe applicarsi il regime della presentazione tardiva della segnalazione, che invece implica che le opere siano ancora in corso di esecuzione.

Ovviamente la presentazione tardiva della s.c.i.a. non sarà possibile qualora la P.A. sia già intervenuta esercitando il proprio potere sanzionatorio, e, nel caso in cui la presentazione sia intervenuta a seguito di un atto della P.A. che contesti la realizzazione di lavori abusivi non ancora ultimati, essa non sarà più «spontanea», e la d.i.a. tardiva dovrà essere trattata come un'ordinaria richiesta di accertamento di conformità ex art. 37, co. 4, T.U..

Un'ultima considerazione merita la clausola di esordio «fermo restando quanto previsto dall'articolo 23, comma 6», che, a seguito dell'introduzione della s.c.i.a. per gli interventi in passato sottoposti a d.i.a. «semplice», deve intendersi riferita all'art. 19, co. 3 e 6-bis, della legge n. 241/1990 e che, molto probabilmente, sta a significare che dopo la presentazione il Comune potrà inibire l'opera entro trenta giorni.

Quanto alle sanzioni penali, è l'art. 37, co. 6, T.U. a risolvere il problema, prevedendo che «La mancata denuncia di iniz... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ività [oggi: segnalazione certificata di inizio attività] non comporta l'applicazione delle sanzioni previste dall'articolo 44. Resta comunque salva, ove ne ricorrano i presupposti in relazione all'intervento realizzato, l'applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 31, 33, 34, 35 e 44 e dell'accertamento di conformità di cui all'articolo 36».

Dell'ultimo periodo si è già fatto menzione quando si è chiarito che la realizzazione con s.c.i.a. di interventi sottoposti a permesso di costruire comporta l'applicazione del regime sanzionatorio dettato per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, e quanto detto non vale soltanto per le sanzioni amministrative, ma anche per quelle penali, per cui il soggetto che abbia intrapreso con s.c.i.a. un intervento edilizio in realtà assoggettato a permesso di costruire risponderà penalmente ex art. 44 T.U..

In questi casi, proprio perché l'intervento è da considerare svolto in assenza di permesso di costruire il giudice penale potrà altresì ordinare la demolizione nella sentenza di condanna, ai sensi dell'art. 31, co. 9, T.U..

Peraltro, l'inapplicabilità delle sanzioni penali ad in... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...eguiti in assenza o in difformità dalla s.c.i.a. deve essere interpretata tenendo conto di quanto previsto all'art. 22, co. 1, T.U., che richiede che l'intervento sia conforme «alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizie della disciplina edilizia e urbanistica in vigore».

Ciò porta a distinguere tra:
a) gli interventi edilizi «minori» intrapresi in assenza o in difformità dalla s.c.i.a. e in violazione delle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina edilizia e urbanistica in vigore, che sarebbero sanzionabili penalmente ai sensi dell'art. 44, co. 1, lett. a), T.U., che non fa espressamente riferimento al permesso di costruire;
b) gli interventi edilizi «minori» intrapresi in assenza o in difformità dalla s.c.i.a. ma nel rispetto delle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina edilizia e urbanistica in vigore, che sarebbero sanzionabili unicamente ai sensi dell'art. 37 T.U..

È evidente che questa distinzione può essere condivisa soltanto se si aderisce all'opinione che l'art. 37 T.U. si riferisca soltanto alla mancanza formale della d.i.a., e non ai c.d... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...usi sostanziali».

Seguendo invece la teoria, meno rigorosa, che ritiene riferito l'art. 37, co. 1, T.U. agli «abusi sostanziali» e l'art. 37, co. 4, T.U. a quelli «formali», per coerenza non si potrebbe avallare la ricostruzione appena compiuta, e si dovrebbe sostenere che la sanzione penale si applichi alle sole ipotesi in cui viene realizzato con s.c.i.a. «semplice» un intervento che in realtà sarebbe assoggettato a permesso di costruire.


 
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