Il regime sanzionatorio degli interventi sottoposti a s.c.i.a.

Le sanzioni applicabili agli interventi edilizi eseguiti in assenza o in difformità dalla s.c.i.a. sono quelle contemplate all’art. 37 T.U., in cui erano confluite le due previsioni che regolavano le sanzioni per l’esecuzione di opere in assenza o in difformità dall’autorizzazione edilizia (art. 10 della legge n. 47/1985) e dalla d.i.a. (art. 4, co. 13, del d.l. n. 398/1993) e che erano state unificate a seguito dell’abrogazione dell’autorizzazione edilizia.

I richiami alla «denuncia di inizio attività» contenuti nella norma appena menzionata, infatti, sono stati sostituiti dall’art. 17, co. 2, del d.l. n. 133/2014 con quello alla «segnalazione certificata di inizio attività»; peraltro, anche prima di questo recente... _OMISSIS_ ...o;, ma senza abrogare il sistema sanzionatorio contenuto nel T.U. per gli interventi edilizi c.d. «minori», come chiarito dallo stesso art. 19, co. 6-bis, della legge n. 241/1990, che mantiene «ferme … le disposizioni relative … alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali».

Mutatis mutandis, rimangono pienamente applicabili alla s.c.i.a., a cui si farà riferimento nel prosieguo, i principi elaborati da dottrina e dalla giurisprudenza con riferimento alla d.i.a. «semplice».

Tanto premesso, è possibile prendere le mosse dal primo comma dell’art. 37 T.U., in cui si prevede che «la realizzazione di interventi edilizi di cui ... _OMISSIS_ ...quo;immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi e comunque in misura non inferiore a 516 euro».

La norma reprime dunque tutte le tipologie di abuso, e quindi l’assenza di s.c.i.a. (a cui va equiparato l’intervento eseguito sulla base di s.c.i.a. inefficace o nonostante la tempestiva emanazione del provvedimento inibitorio da parte della P.A.) e la difformità totale e parziale, senza alcuna gradazione della sanzione, che è sempre pecuniaria e, salvo quanto si dirà successivamente a proposito degli immobili vincolati e siti in zona A, mai demolitoria.

Occorre tuttavia precisare l’ambito di applicazione della norma, e il dato da cui muovere è la lettera del primo comma, che testualmente si riferisce ai soli «... _OMISSIS_ ... ex art. 10 T.U. a permesso di costruire non deve essere sanzionato con la sanzione pecuniaria, ma piuttosto con le misure repressive di cui agli artt. 31 e ss. T.U., in quanto eseguito «in assenza di permesso di costruire». Questa lettura, peraltro, è confermata dal secondo periodo dell’art. 37, co. 6, T.U., che fa «salva, ove ne ricorrano i presupposti in relazione all’intervento realizzato, l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 31, 33, 34, 35».

Pertanto, solo la presenza di opere che avrebbero richiesto il permesso di costruire giustifica la sanzione ripristinatoria, dovendosi negli altri casi irrogare la sanzione pecuniaria, in ragione della minore rilevanza urbanistica dell’abuso, tanto in caso di intervento s... _OMISSIS_ ...to e l’assentibilità dello stesso con s.c.i.a., rimarrà ferma la possibilità per la P.A. di ordinare la demolizione qualora specifiche norme poste a tutela di particolari interessi consentano l’esercizio di tale potere, come l’art. 167 del D. Lgs. n. 42/2004, in materia di opere eseguite senza l’autorizzazione paesaggistica.

Peraltro, la possibilità di ordinare la demolizione delle opere realizzate in zona vincolata in assenza della s.c.i.a. sembrerebbe essere pacifica anche alla luce di quanto disposto dall’art. 27, co. 2, T.U..

Questa norma, infatti, impone all’Amministrazione di ingiungere il ripristino dello status quo ante nel caso in cui sia accertato «l’inizio di opere eseguite senza titolo su aree assogge... _OMISSIS_ ...ubblica … nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici», senza distinguere in alcun modo tra opere assentibili con s.c.i.a. e con permesso di costruire e, dunque, costituisce una previsione generale applicabile a tutti gli interventi, a prescindere dalla loro consistenza.

Le opere assoggettate a s.c.i.a. e realizzate sine titulo possono essere sottoposte a demolizione anche qualora siano state realizzate in aree protette ai sensi della legge n. 394/1991 e delle leggi e dei provedimenti regionali di attuazione, poiché l’art. 6 della citata legge n. 394/1991 impone il ripristino dello status quo ante, a prescindere dalla tipologia del titolo edilizio a cui è subordinata l’esecuzione dei l... _OMISSIS_ ...violazione della normativa urbanistica ed edilizia.

Una prima opinione ritiene che l’art. 37 T.U. disciplinerebbe anche le ipotesi in cui l’intervento contrasti con «la disciplina sostanziale dell’edificazione», e che questi abusi c.d. «sostanziali» sarebbero sanzionati ex art. 37, co. 1, T.U., mentre quelli c.d. «formali» (interventi eseguiti in assenza di s.c.i.a. ma conformi alla normativa urbanistica) sarebbero oggetto delle misure repressive previste al quarto comma dell’articolo in esame. Pertanto anche per gli abusi «sostanziali» la P.A. potrebbe procedere con l’applicazione della sola sanzione pecuniaria, e non potrebbe ordinare la demolizione.

Una seconda ricostruzione, inve... _OMISSIS_ ...ed alla normativa recata dal regolamento edilizio e dalle norme in materia di sicurezza e di igiene e sanità costituisce l’indefettibile presupposto che rende praticabile» la s.c.i.a. e «l’insussistenza della conformità, conseguentemente, comporterà l’inapplicabilità delle sanzioni riferite ad una facoltà nei fatti inesistente».

Non vi è, tuttavia, unanimità di vedute sulla norma ai sensi della quale la P.A. potrebbe ordinare la demolizione e il ripristino dello status quo ante, posto che:

a) secondo una prima tesi occorrerebbe far riferimento al già menzionato art. 27, co. 2, T.U., «che, ampliando l’ambito di applicazione del precedente articolo 4, comma 2 della legge n. 47/1985, concerne, per sua stessa previsi... _OMISSIS_ ...uo;;

b) secondo un’altra ricostruzione, ai sensi dell’art. 37, co. 6, T.U., dovrebbe trovare applicazione l’art. 31 T.U., poiché il contrasto con la normativa urbanistica ha l’effetto di sottrarre le opere realizzate allo speciale regime autorizzatorio per gli interventi edilizi c.d. minori e al regime sanzionatorio conseguente.

La differenza tra le due impostazioni non è puramente teorica, poiché soltanto accogliendo la seconda sarà possibile procedere all’acquisizione gratuita e all’applicazione della sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, mentre tali sanzioni ulteriori e distinte non potranno essere applicate qualora si ritenga che la norma di riferimento de... _OMISSIS_ ...so di costruire, giunge ad una conclusione più prudente, e ritiene applicabile una norma che, come si è detto, per la sua valenza generale, può certamente trovare spazio anche con riguardo agli interventi edilizi sottoposti a s.c.i.a..

Il punto, ad ogni modo, rimane controverso, ed è da rilevare che la tesi secondo cui l’intervento «minore» compiuto in violazione della normativa urbanistica dovrebbe essere sempre sanzionato con la demolizione (ex art. 31 o, come pare preferibile, ex art. 27 T.U.) se è più rigorosa, di fatto rende applicabile l’art. 37 T.U. ai soli abusi formali, rendendo assai labile la linea di confine tra i co. 1 e 4 della disposizione in esame.

Un problema particolare, poi, si è posto per la realizzazione di interve... _OMISSIS_ ...RLF|
La giurisprudenza prevalente sembra ritenere che anche questa ipotesi rientri nell’ambito dell’art. 37 T.U. poiché l’art. 35 T.U. si riferisce soltanto al permesso di costruire e alla «super d.i.a.», escludendo pertanto le opere sottoposte a s.c.i.a. (in passato: a d.i.a. «semplice»), ma non mancano altre pronunce che ritengono applicabile l’art. 35 T.U., probabilmente in ragione della particolare gravità che connota l’abuso realizzato su area demaniale.

Va segnalato, infine, un difetto di coordinamento tra gli artt. 22 e 37 T.U..

L’art. 17, co. 1, lett. m), n. 2, del d.l. n. 133/2014, infatti, ha inserito nell’art. 22 T.U. un nuovo comma 2-bis, ai sensi del quale sono realizzabili... _OMISSIS_ ...quo;acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore», ma non ha modificato anche l’art. 37, co. 1, T.U. che continua a far riferimento agli «interventi edilizi di cui all’articolo 22, commi 1 e 2», senza menzionare anche il nuovo co. 2-bis.

Ci si deve chiedere, dunque, se il regime sanzionatorio dell’art. 37 T.U. sia applicabile anche alla nuova fattispecie di varianti assentibili con s.c.i.a. o se piuttosto queste ultime restino assoggettate al più rigoroso sistema repressivo previsto per gli interventi edilizi c.d. «maggiori».

Molto probabil... _OMISSIS_ ...esto comma non è frutto di una scelta consapevole del legislatore, ma di una svista.

Diversamente opinando, inoltre, la nuova fattispecie di varianti assentibili a s.c.i.a. introdotta dal d.l. n. 133/2014 sarebbe l’unica ipotesi di opera sottoposta a s.c.i.a. che, se realizzata in assenza o in difformità dalla segnalazione, sarebbe sottoposta al regime sanzionatorio più rigoroso previsto per gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dal permesso di costruire: conseguenza evidentemente illogica, che contrasterebbe con i principi costituzionali di ragionevolezza e di uguaglianza, oltre che con la ratio di fondo del sistema sanzionatorio degli abusi edilizi tratteggiato nel T.U..

In altri termini, il d.l. n. 133/2014, prevedendo che possono essere ... _OMISSIS_ ...eguenza di ciò non può essere che l’applicabilità del sistema sanzionatorio previsto per questa tipologia di lavori, che contempla la sanzione pecuniaria come regola e la misura ripristinatoria come eccezione.

Quanto ai criteri di determinazione della sanzione pecuniaria, il valore delle opere abusivamente eseguite deve essere stimato con riferimento ai prezzi correnti alla data di applicazione della sanzione, tenuto conto del tipo di manufatto, della destinazione d’uso, del volume e della superficie, ma non dei macchinari installati nell’immobile per lo svolgimento di un’attività produttiva e delle spese di installazione.

La base di calcolo è costituita, più precisamente, dall’incremento di valore acquisito dall’immobile pe... _OMISSIS_ ...;incremento di valore sarà dato dalla differenza tra il valore della nuova utilizzazione e quello dell’uso precedente.

Peraltro, nel caso in cui l’opera abusiva sia costituita da un manufatto privo di autonomia e per sua natura posta al servizio di un altro immobile, la P.A. potrà prendere in considerazione l’incremento di valore dell’immobile a cui l’opera accede e, ove manchino dati precisi, potrà far riferimento a criteri predeterminati di stima di carattere forfettario o, in mancanza, anche al costo dell’intervento (materiali e manodopera).

È da notare che, a differenza degli artt. 33, 34 e 38 T.U., nella norma in esame non è previsto il coinvolgimento dell’agenzia del territorio nella determinazione del valore ven... _OMISSIS_ ...del provvedimento sanzionatorio che la recepisce, deducendo i concreti elementi idonei a dimostrarne l’erroneità.

Deve ritenersi applicabile anche all’art. 37 T.U. il principio, già visto a proposito dell’ordine di demolizione, secondo cui, in assenza di istanza di parte, la P.A. non ha alcun dovere di compiere, prima di irrogare la sanzione, alcuna previa verifica d’ufficio su un’eventuale conformità urbanistica di quanto realizzato senza titolo.

L’applicazione della sanzione pecuniaria potrebbe rivelarsi particolarmente problematica nelle ipotesi di demolizione dell’edificio eseguita senza la preventiva presentazione di una s.c.i.a., perché il criterio di determinazione è modellato sulla fattispecie classica de... _OMISSIS_ ...con la demolizione abusiva, ma tale soluzione collide col principio di legalità e col divieto di analogia nella materia delle sanzioni amministrative.

Un regime più rigoroso è previsto dai co. 2 e 3 per gli interventi di restauro e risanamento conservativo realizzati su immobili vincolati o situati in centri storici: si tratta, è opportuno puntualizzarlo, di norme che in passato valevano solo per l’autorizzazione edilizia, poiché erano contenute nell’ormai abrogato art. 10 della legge n. 47/1985 e la loro operatività non era stata estesa alla d.i.a. dall’art. 4, co. 13, del d.l. n. 398/1993.

Il co. 2 prevede che «Quando le opere realizzate in assenza di segnalazione certificata di inizio attività consistono in interventi di restauro e d... _OMISSIS_ ...squo;osservanza del vincolo, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, può ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 a 10329 euro».

Stante la lettera della norma, essa non si applica agli interventi di restauro e risanamento conservativo eseguiti in difformità (totale o parziale) dalla s.c.i.a. e a quelli di manutenzione straordinaria e di ristrutturazione «leggera».

Queste ultime esclusioni si rivelano, tuttavia, criticabili, stante la maggiore incisività dell’intervento di ristrutturazione rispetto a quello di restauro e risanamento conservativo e il recente ampliamento della categoria della «manutenzione straordinari... _OMISSIS_ ...elle unità immobiliari e financo il loro accorpamento o frazionamento.

L’incongruenza, molto probabilmente, è dovuta ad una dimenticanza del legislatore, che si era limitato a travasare la previgente formulazione dell’art. 10 della legge n. 47/1985, senza tener conto dell’avvenuta estensione dell’ambito applicativo della d.i.a. «semplice» (oggi: della s.c.i.a.) anche alla ristrutturazione «leggera», e ha mantenuto tale previsione anche dopo l’allargamento della categoria della manutenzione straordinaria.

Non è ben chiaro, inoltre, se la sanzione ripristinatoria possa trovare applicazione nel caso di un intervento di mera demolizione non preceduto da s.c.i.a., posto che, in caso di risposta positiva, essa as... _OMISSIS_ ...ecuniaria che invece deve essere sempre irrogata (depone in tal senso l’utilizzo dell’indicativo «irroga») e che deve tener conto della gravità dell’abuso, del pregio dell’immobile e del grado di lesione dei valori tutelati, prescindendo tuttavia dall’incremento di valore indotto dall’intervento, che viene ...