Il danno erariale

1. Il danno erariale



Il danno erariale, con la condotta e il nesso di causalità che lega la condotta al danno, costituiscono gli elementi oggettivi della responsabilità erariale.

L’art. 82, comma primo, della legge di Contabilità generale dello Stato dispone, al riguardo, che «l’impiegato che per azione od omissione, anche solo colposa, nell’esercizio delle sue funzioni, cagioni un danno allo Stato, è tenuto a risarcirlo».

L’art. 18, comma 1, dello Statuto degli impiegati civili dello Stato prevede l’obbligo per i dipendenti pubblici di risarcire, l’amministrazione dei «danni derivanti da violazione di obbligo di servizio».

Di funzionari e dipendenti pubblici che abbiano cagionato un danno alla pubblica amministrazione si occupa anche, al fine di sottoporli al giudizio del giudice contabile, l’art. 52 del t.u. sulla Corte dei c... _OMISSIS_ ...RLF| Pure il comma 30 ter dell’art. 17 del d.l. n. 78/2009, e successive modifiche, parla di danno erariale perseguibile innanzi alla Corte dei conti.

Il danno all’erario rappresenta il primo degli elementi oggettivi, costitutivi della responsabilità erariale, che, di norma, viene accertato dal giudice contabile.

Una volta affrontate le eventuali questioni pregiudiziali e preliminari di merito inerenti alla prescrizione, infatti, «evidenti ragioni di logica e di economia processuale consigliano», nell’esaminare il merito della controversia, «di accertare l’esistenza di un danno all’erario, prima di divisare tutti gli ulteriori profili della responsabilità amministrativa»[1].

Non solo, nel capitolo I è stato affrontato il tema relativo al dibattito esistente sulla natura risarcitoria o sanzionatoria della responsabilità erariale: aderendo alla tesi che attribuisce natura r... _OMISSIS_ ...o;istituto in esame, «il danno è l’oggetto stesso della domanda giudiziale», mentre per coloro che preferiscono riconoscergli natura sanzionatoria, «il danno è solo un presupposto della condanna e il limite massimo entro cui contenerla»[2].





2. La nozione classica di danno erariale: la diminuzione o il mancato incremento patrimoniale



Le varie disposizioni sopra esaminate, quali l’art. 82 del R.D. n. 1214/1934, l’art. 18 del d.P.R. n. 3/1957 e l’art. 52 del R.D. n. 2440/1923, parlano, in generale, di «danno» o di «danni» provocati all’amministrazione, senza però specificare che cosa si debba intendere per danno, e in modo particolare per danno erariale.

Anche il codice civile nulla dispone al riguardo, parlando sia all’art. 2043, sia all’art. 2059 genericamente di danno[3].

... _OMISSIS_ ... 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78/2009, invece, fornisce una definizione di danno erariale.

Il danno erariale viene identificato dalla suddetta disposizione con «l’effettivo depauperamento finanziario o patrimoniale arrecato ad uno degli organi previsti dall’art. 114 della Costituzione o ad altro organismo di diritto pubblico, illegittimamente cagionato ai sensi dell’art. 2043 del codice civile»[4].

Con il termine danno si suole indicare, nella lingua italiana, un «risultato nocivo (in seguito a un evento, a un’azione, a una circostanza, a qualsiasi motivo) che arreca perdita, scapito, pregiudizio»[5].

Gli economisti palerebbero, al riguardo, di disutilità[6], intendendosi con il termine utilità «il grado di soddisfazione che gli individui traggono dal consumo di beni e servizi»[7].

In dottrina la nozione di danno erariale è stata tradizionalmente deli... _OMISSIS_ ...icorso ai principi di natura civilistica sanciti dal codice civile in materia di danno patrimoniale.

Attingendo ai concetti di danno emergente, quale «perdita subita», e di lucro cessante, quale «mancato guadagno», di cui all’art. 1223 c.c., il danno erariale può essere definito sia come un «indebito esborso di denaro pubblico», in quanto ad esso non corrisponde nessuna utilità acquisita[8], sia come un «mancato introito di denaro nelle casse della pubblica amministrazione»[9].

La diminuzione patrimoniale deve, si intende, essere causata da una condotta attiva od omissiva posta in essere da un amministratore o dipendente pubblico, o da altro soggetto legato all’amministrazione da un rapporto di servizio, con dolo o colpa grave, e in violazione dei doveri inerenti alle funzioni espletate.

Come è stato osservato, l’interesse che viene in tal modo tutelato è quello... _OMISSIS_ ...laquo;gli organi dello Stato che amministrano denaro proveniente dal prelievo fiscale devono assolvere i loro compiti senza danni, perché da questi potrebbero derivare altri prelievi fiscali»[10].

Il danno erariale, quindi, come ha affermato la prima Sezione d’Appello della Corte dei conti occupandosi di un caso di mancata conclusione del procedimento espropriativo, può essere arrecato non solo all’Amministrazione (nel caso di specie si trattava di un Comune), ma anche alla comunità amministrata (Comune come comunità amministrata)[11].

Il danno erariale viene, poi, distinto in danno erariale diretto e danno erariale indiretto.

Costituisce danno erariale diretto il danno causato direttamente all’amministrazione, sotto forma di una perdita o di un mancato incremento patrimoniale.

Rappresenta danno erariale indiretto, invece, la somma di denaro che l’amministrazione abbia dovuto c... _OMISSIS_ ... privato cittadino danneggiato dall’operare di un soggetto legato ad essa da un rapporto di servizio.

È quanto previsto dall’art. 28 della Costituzione, il quale, dopo aver affermato, al comma primo, la responsabilità diretta dei funzionari e dei dipendenti pubblici «secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti», estende, al comma secondo, la responsabilità civile anche «allo Stato e agli enti pubblici»[12].

In un evenienza di tal genere la pubblica amministrazione avrà, a norma dell’art. 22 comma 2 del d.P.R. n. 3/1957, diritto di rivalsa sul funzionario o sul dipendente pubblico per i danni da loro causati a terzi nell’espletamento delle loro funzioni[13].

La giurisprudenza concorda sul punto affermando, in più occasioni, che il danno erariale indiretto «consiste nel pregiudizio che l’amministrazione, a seguito di t... _OMISSIS_ ...ndanna in sede giudiziaria, è tenuta a risarcire al terzo ingiustamente danneggiato dal suo dipendente»[14].

In materia di espropriazione per pubblica utilità un’evenienza di tal genere si può verificare, ad esempio, nel caso dell’omessa conclusione della procedura espropriativa[15].

Qualora poi, come accaduto in un caso sottoposto alla Sezione Campania, l’Amministrazione abbia dovuto recedere dal contratto di appalto a seguito dell’annullamento degli atti della procedura espropriativa ad opera del giudice amministrativo, costituirà danno erariale anche la somma a tal titolo dovuta all’impresa appaltatrice.[16]

La tesi difensiva, secondo la quale il recesso costituirebbe un atto dovuto, non è stata accolta dai giudici campani sul presupposto che «l’azione della Procura contabile non pone in discussione la doverosità del comportamento dell’Ente, ma ha riguardo la causa ... _OMISSIS_ ... dello stesso, identificabile nella condotta gravemente colposa dei chiamati che ha provocato l’annullamento giurisdizionale del procedimento espropriativo».

Il danno erariale, che non può prescindere dalla rivalutazione monetaria, dalle spese di giudizio e dagli interessi legali, deve essere, inoltre, al momento della proposizione della domanda giudiziale, certo, attuale e concreto.

La giurisprudenza contabile richiede, secondo un consolidato indirizzo, non solo che il danno causato all’erario sia ingiusto, nel senso che la spesa o il mancato guadagno non siano correlati ad una utilità giuridicamente protetta, ma anche che non sia ipotetico o futuribile, non essendo sufficiente al riguardo una mera violazione di legge non accompagnata dal verificarsi di un depauperamento patrimoniale[17].

Se è vero che il danno erariale deve essere certo, attuale e concreto, occorre, però, a detta dei giudici della Sezione ... _OMISSIS_ ...osta, che ciò non si traduca in una «mera formula rituale, bensì che venga verificata di volta in volta la loro concomitante sussistenza, atteso che la sussistenza di una di esse non implica, necessariamente e automaticamente, la sussistenza delle altre. È infatti, ad esempio, del tutto ammissibile che un danno sia certo e concreto ma non attuale, ma in tal caso esso verrebbe a perdere di rilevanza ai fini della responsabilità amministrativa patrimoniale»[18].

Ne discende, proseguono i giudici, che il requisito della certezza va verificato «in ragione della sua capacità di produrre un ingiusto e ingiustificato depauperamento del patrimonio pubblico», quello dell’attualità richiede, invece, in base a criteri temporali, che il danno sussista al momento della pronuncia giudiziale in camera di consiglio, e, infine, quello della concretezza va riconosciuto «allorché sia possibile una quantificazione del danno» se... _OMISSIS_ ...o;precisa determinazione patrimoniale».

Secondo i giudici contabili della Sezione Calabria, chiamati ad occuparsi di un caso di danno erariale indiretto relativo ad un’ipotesi di occupazione acquisitiva, «il fatto dannoso che legittima l’azione di responsabilità non è tanto l’erogazione risarcitoria al privato», come era stato sostenuto dalla parte attrice nel caso sottoposto al loro giudizio, «quanto il venir in essere del titolo giuridico che definitivamente ne costituisca il fondamento, vale a dire di una sentenza passata in giudicato di condanna della Pubblica amministrazione al risarcimento del privato»[19].

Nel caso sottoposto ai magistrati calabresi la sentenza del Tribunale civile di condanna dell’amministrazione non aveva ancora, essendo stata appellata, l’autorità di cosa giudicata e, di conseguenza, non si era in presenza di un danno «certo, liquido ed esigibil... _OMISSIS_ ...LF| Di diverso avviso era, invece, la medesima Sezione della Corte dei conti nel 2007 quando, in occasione di una sentenza del TAR Calabria di annullamento di un decreto di esproprio e di condanna al risarcimento, aveva avuto modo di affermare che «il danno diviene risarcibile nel momento in cui l’amministrazione procede all’effettivo pagamento, atteso che in tale momento il depauperamento acquista i requisiti della certezza, dell’attualità e della concretezza»[20].

«Ne discende che la pendenza di un giudizio di secondo grado», proseguono i giudici contabili calabresi, «non priva il danno della sua concretezza ed attualità, considerato che l’eventuale riforma della sentenza di primo grado costituisce un fatto sopravvenuto rispetto al sorgere dell’obbligazione risarcitoria».

Quanto poi all’eccezione, sollevata dal difensore dell’amministrazione convenuta, e relativ... _OMISSIS_ ...cazione del danno, la Sezione Calabria ha ulteriormente precisato che quello risarcibile è il danno attuale e concreto, non potendo trovare accoglimento le eccezioni che fanno riferimento al fatto che la somma ottenuta a titolo di risarcimento da parte del privato a seguito dell’annullamento del decreto di esproprio sarebbe soggetta a tassazione IRPEF, una parte della quale, come è noto, andrebbe a vantaggio dell’ente locale sotto forma di addizionale.

Va ancora osservato, infine, che nel danno erariale di tipo patrimoniale viene fatto rientrare anche il c.d. danno alla concorrenza, il quale, come è stato osservato, discende dalla «violazione delle regole di evidenza pubblica in sede di aggiudicazione e di rinnovo di un contratto di appalto»[21].

«La violazione delle regole della concorrenza», hanno evidenziato i giudici della Sezione Lombardia, «comporta la lesione dei criteri di buon andamento e i... _OMISSIS_ ...inistrativa (art. 1, l. n. 241/1990 e 97 Cost.), con riflessi sul piano della responsabilità amministrativo contabile [..]. Infatti, il cd. modello contrattuale conforme alle normali regole di contabilità pubblica si traduce in un vero e proprio obbligo di servizio, il cui vulnus dà luogo al c.d. danno alla concorrenza»[22].





3. Il danno erariale quale danno di tipo anche non patrimoniale



Quella precedentemente esposta è la nozione, per così dire, classica o tradizionale, che dir si v...