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Natura della d.i.a./s.c.i.a.

 PROFILI GENERALI
 ATTO PRIVATO
 PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO

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TITOLO EDILIZIO --> TIPOLOGIA DI TITOLI --> DIA/SCIA --> NATURA

Il meccanismo attraverso il quale si perfeziona la D.I.A. è quello del silenzio assenso di cui all'art. 20 della L. n. 241/1990, in virtù del quale, decorso il termine previsto dalla legge, il silenzio dell'Amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide: pertanto, in linea di principio, la D.I.A. si perfeziona decorsi trenta giorni dal deposito senza che l'Amministrazione abbia esercitato i propri poteri inibitori.

La DIA presentata dal privato che intende svolgere l'attività oggetto della denuncia instaura un procedimento a formazione progressiva che, all'esito del mancato esercizio nei termini di legge del potere di inibitoria ha la stessa valenza di un rituale titolo abilitativo all'esercizio dell'attività denunciata, da intendersi in tutto consolidato salvo l'esercizio del (diverso) potere di annullamento, nella ricorrenza dei presupposti di legge che lo consentano.

L'art. 19 legge 241/1990 rinviene il fondamento giuridico diretto dell'attività privata nella legge e non in un apposito titolo costitutivo, sia esso rappresentato dall'inter... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...amministrazione o dalla denuncia stessa come atto di auto-amministrazione integrante esercizio privato di pubbliche funzioni (cd. "d.i.a. vestita in forma amministrativa").

È nota, a proposito della natura della d.i.a., l'esistenza di due differenti impostazioni giurisprudenziali, l'una delle quali individua nella fattispecie la sussistenza di un provvedimento autorizzatorio implicito derivante da una valutazione legale tipizzata, l'altra, invece, afferma essere la d.i.a. un atto di natura privata, inserito in un nuovo schema ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private, con la conseguenza che, per l'esercizio delle stesse, viene a non essere più necessaria l'emanazione di un titolo provvedimentale di legittimazione.

La giurisprudenza amministrativa rimane divisa sulla natura giuridica della d.i.a., poiché secondo un orientamento giurisprudenziale essa non ha natura di provvedimento amministrativo nemmeno tacito e/o silenzioso, ma è un atto soggettivamente ed oggettivamente privato, secondo un altro orientamento essa concreterebbe un atto abilitativo tacito.

Va rimessa all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato la questione circa la natura giuridica della d.i.a. e i mezzi di tut... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...zo.

La DIA prevista dal testo unico edilizia rappresenti autocertificazione della sussistenza delle condizioni stabilite dalla legge per la realizzazione dell'intervento: in merito ad essa la PA svolge una eventuale attività di controllo, nel termine di trenta giorni dalla presentazione della DIA stessa, che è prodromica e funzionale al formarsi, a seguito del mero decorso del tempo, del titolo legittimante l'inizio dei lavori.

TITOLO EDILIZIO --> TIPOLOGIA DI TITOLI --> DIA/SCIA --> NATURA --> ATTO PRIVATO

La denuncia/segnalazione di inizio attività è un atto soggettivamente ed oggettivamente privato, uno strumento di massima semplificazione quale manifestazione di autonomia privata con cui l'interessato certifica la sussistenza dei presupposti in fatto ed in diritto allegati a presupposto del legittimo esercizio dell'attività segnalata alla P.A. L'attività dichiarata può allora essere intrapresa senza il bisogno di un consenso dell'Amministrazione, surrogato dall'assunzione di un'auto-responsabilità del privato nel comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge.

La denuncia di inizio attività non &e... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rovvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo ad un titolo costitutivo, ma costituisce un atto privato volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge. Pertanto l'omesso esercizio da parte dell'amministrazione del potere inibitorio, entro il termine perentorio, dà luogo ad un provvedimento tacito di diniego di adozione del provvedimento inibitorio.

La denuncia di inizio attività non è un provvedimento amministrativo tacito bensì un atto privato di avvio di un'attività che trova la sua legittimità direttamente nella legge.

La denuncia d'inizio attività non è stata disciplinata dal legislatore come un provvedimento a formazione tacita, ma come un atto privato volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge.

La circostanza che la denuncia di inizio di attività abbia natura di atto privato non si contrappone in alcun modo alla considerazione che gli effetti che la legge direttamente riconnette alla dichiarazione del privato siano destinati a prodursi solo dopo il decorso del termine stabilito dalla legge.

La d.i.a. non è un pro... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...amministrativo, ma un atto del privato, cui la legge collega precisi effetti giuridici, e rispetto al quale non è neppure astrattamente prevista l'espressione di atti di assenso da parte della P.A.. Quest'ultima è bensì tenuta a compiere, entro il termine previsto, le necessarie verifiche, ma l'unico esito a rilevanza esterna di tale attività previsto dalla legge è costituito dall'eventuale esercizio dei poteri inibitori, laddove sia riscontrata la carenza dei presupposti normativamente previsti.

La legge non solo non prescrive, ma neppure prevede l'eventualità dell'adozione di atti a rilevanza esterna volti ad attestare la regolarità della d.i.a., non facendo menzione neppure dell'eventualità di una comunicazione della riscontrata assenza di circostanze ostative in esito ai controlli effettuati.

La previsione per cui la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili ha portata innovativa, e non già interpretativa, ed è rivolta al futuro non potendo quindi incidere sulle controversie pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Considerat... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... giuridica della SCIA, che non è istanza di parte per l'avvio di un procedimento amministrativo bensì è dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge si esclude che l'autorità procedente debba notificare al segnalante il preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10 bis L. n. 241/1990.

La denuncia di inizio attività, in quanto mero atto del privato, non costituisce titolo amministrativo.

L'attività edilizia, realizzabile a seguito di d.i.a., è attività completamente liberalizzata cui si correla un potere di controllo della P.A., la quale può intervenire per inibirla o rimuoverne gli effetti qualora accerti il suo contrasto con la disciplina urbanistico - edilizia vigente.

La denuncia di inizio di attività non dà luogo stricto sensu ad un provvedimento amministrativo implicito, restando tuttora confinata nell'alveo degli atti privati, non trasformandosi in un atto amministrativo, tant'è che il terzo che si assuma leso dal mancato esercizio del potere inibitorio del Comune può non già impugnare la d.i.a. come autonomo titolo edilizio, ma promuovere, attraverso il rito ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...l silenzio di cui all'art. 31 c.p.a., l'esercizio del potere di controllo dell'Amministrazione.

La D.I.A. non costituisce un provvedimento tacito formatosi per il decorso del termine, essendo invece una mera dichiarazione del privato rivolta all'amministrazione competente. Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso d'inerzia, esperire l'azione prevista dall'art. 31 c.p.a. per i casi di silenzio della P.A., senza che possano residuare ulteriori strumenti di tutela.Ne consegue che l'impugnativa avverso la D.I.A. (o S.C.I.A.), atto privato, deve considerarsi inammissibile.

Quantomeno a seguito della decisione dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 29 luglio 2011, n. 15, la dichiarazione di inizio attività - oggi sostituita dalla segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a.) per effetto dell'entrata in vigore del D.L. 31 maggio 2010 n. 78, convertito dalla L. 30 luglio 2010 n. 122 - non dà vita ad una fattispecie provvedimentale di assenso tacito, bensì riflette un atto del privato volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un' attività direttamente ammessa dalla legge.

Il Consiglio di Stato ha posto fine al dibattito sul... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ei titoli abilitativi non provvedimentali in edilizia con la sentenza dell'Adunanza plenaria 29 luglio 2011 n. 15, dove, a seguito di un'attenta ricostruzione delle diverse posizioni sostenute, raffrontate al quadro normativo in evoluzione, si è affermato che "la denuncia di inizio attività non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo in ogni caso ad un titolo costitutivo, ma costituisce un atto privato volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge"; tale lettura, in senso non provvedimentale, è stata peraltro immediatamente fatta propria dal legislatore.

La d.i.a. non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo in ogni caso ad un titolo costitutivo, ma costituisce un atto privato volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge.

Successivamente alla sentenza dell'Adunanza plenaria 29 luglio 2011 n. 15, la lettura, in senso non provvedimentale, della denuncia di inizio attività, è stata immediatamente fatta propria anche dal legislatore il quale, introducendo il comma 6 ter dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 "Nuove nor... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi" tramite l'articolo 6, comma 1, lettera c), del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, ha espressamente qualificato tali atti come "non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili".

L'efficacia del titolo formatosi in base alla denuncia di inizio attività (rectius, la modalità abilitativa alla realizzazione dell'intervento edilizio) si determina indipendentemente dal mancato esercizio del potere di interdizione da parte della pubblica amministrazione, trattandosi di fattispecie che operano su piani giuridici diversi.

La d.i.a. è mero atto di iniziativa privata, come risulta dalla descrizione fattuale fornita dall'art. 23 del D.P.R. n. 380 del 2001 e dalla qualifica formale recentemente offerta dall'art. 19, comma 6 ter della Legge n. 241 del 1990.

L'atto iniziale della presentazione della d.i.a. determina l'attivazione di due distinti rapporti: a) il primo tra il denunciante e la P.A., in cui la d.i.a. costituisce un mero atto privatistico e di parte che, nelle intenzioni del Legislatore, permette al privato, a prescindere dall'emanazione di un provvedimento "espresso", di intraprendere una determinata attività; b) i... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ra i controinteressati e la P.A., in cui i primi hanno un interesse legittimo affinché la seconda si attivi e pervenga alla repressione dell'eventuale abuso edilizio di cui si assume l'esistenza.

Nello schema normativo dell'art. 19, co. 6-ter, legge 241/1990 la presentazione di una d.i.a. o di una s.c.i.a., non dà luogo ad alcun procedimento amministrativo, per cui il decorso del termine di legge di sessanta o trenta giorni per l'adozione di provvedimenti inibitori o repressivi da parte della Pubblica Amministrazione non configura alcuna conclusione di procedimento amministrativo né alcuna adozione di un provvedimento tacito o implicito.

Nel sistema dell'art. 19 legge 241/1990 non c'è spazio, sul piano concettuale e strutturale, per alcun potere amministrativo preventivo di tipo ampliativo (autorizzatorio, concessorio e, in senso lato, di assenso), sostituito dall'attribuzione di un potere successivo di verifica della conformità a legge dell'attività denunciata mediante l'uso degli strumenti inibitori e repressivi.

Il soggeto che presenta la denuncia di inizio attività è titolare di una posizione soggettiva originaria, che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella leg... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...che ricorrano i presupposti normativi per l'esercizio dell'attività e purché la mancanza di tali presupposti non venga stigmatizzata dall'amministrazione con il potere di divieto da esercitare nel termine di legge, decorso il quale si consuma, in ragione dell'esigenza di certezza dei rapporti giuridici, il potere vincolato di controllo con esito inibitorio e viene in rilievo il discrezionale potere di autotutela.

La d.i.a. costituisce atto privato, altrimenti non si spiegherebbe per quale ragione il legislatore tiene distinto l'istituto in commento da quello del silenzio assenso e perché tale impostazione appare in linea con l'evoluzione dell'ordinamento, caratterizzata dall'aumentare delle fattispecie in cui un esercizio del potere amministrativo non si ha sempre e necessariamente, bensì solo eventualmente.

La D.I.A. è uno strumento di liberalizzazione in senso stretto dell'attività amministrativa a disposizione dei privati che, con una mera loro dichiarazione (non esprimente indubbiamente alcuna volontà provvedimentale), possono dar corso all'attività materiale denunciata, auspicando che, da parte dell'Autorità amministrativa di settore, non intervenga, tempestivamente, alcun provvedim... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...conformare interdire o addirittura vietare l'attività iniziata.

La d.i.a. non ha natura provvedimentale, ma va qualificata piuttosto come atto privato.

La d.i.a. non ha natura provvedimentale, trattandosi al contrario di un atto del privato, come tale non immediatamente impugnabile.

La d.i.a. costituisce uno strumento di liberalizzazione dell'attività privata e non un provvedimento d'assenso tacito.

La d.i.a. è atto di un soggetto privato non costituente esplicazione di una potestà pubblicistica, con la conseguenza che essa non dà luogo ad un provvedimento amministrativo tacito di assenso.

La denuncia di inizio attività non è formalmente né sostanzialmente un'istanza.

La d.i.a. non può essere qualificata come una fattispecie a formazione progressiva comportante un titolo abilitativo tacito o implicito per effetto dell'inerzia dell'amministrazione, che deve considerarsi come un fatto: essa pertanto è qualificabile come atto privato.

Avendo natura di atto privato, la DIA non è direttamente impugnabile.

La d.i.a. non è qualificabile come un provvedimento amministrativo a formazione... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... si configura come un atto meramente privato.

TITOLO EDILIZIO --> TIPOLOGIA DI TITOLI --> DIA/SCIA --> NATURA --> PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO

La DIA è un titolo edilizio per silentium (sebbene a formazione progressiva avente avvio con un'iniziativa privata) ed è equiparabile agli altri titoli edilizi espressi. Infatti nell'ambito della materia concorrente governo del territorio, prevista dall'art. 117, terzo comma, Cost., i titoli abilitativi agli interventi edilizi costituiscono oggetto di una disciplina che assurge a principio fondamentale: tale valutazione deve ritenersi valida anche per la denuncia di inizio attività (DIA) e per la SCIA che, seppure con la loro indubbia specificità, si inseriscono in una fattispecie il cui effetto è pur sempre quello di legittimare il privato ad effettuare gli interventi edilizi. Invero la DIA produce le medesime conseguenze del permesso di costruire, poiché entrambi abilitano alla realizzazione dell'intervento edilizio proposto.

La DIA non è uno strumento di liberalizzazione o privatizzazione, bensì un modulo procedimentale di semplificazione dell'azione amministrativa che consente al privato di conseguire un titolo abilitativo ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...dell'autorizzazione implicita di natura provvedimentale.

La DIA costituisce una tipica fattispecie a formazione progressiva, ad iniziativa della parte interessata in cui la denuncia di inizio attività svolge la funzione propulsiva e procedurale aperta a due possibili sviluppi: l'intervento inibitorio ex auctoritate oppure il superamento dello spatium deliberandi che perfeziona la DIA conferendole la valenza di un provvedimento sia pure per mezzo di un tacito assenso.

Secondo la tesi "pubblicistica" la d.i.a. è una fattispecie a formazione progressiva che, per effetto del susseguirsi dell'informativa del privato e del decorso del tempo per l'esercizio del potere inibitorio, culmina in un atto tacito di assenso, soggettivamente e oggettivamente amministrativo.

La tesi "pubblicistica" sulla natura giuridica della d.i.a. non può essere accolta, poiché: a) elimina ogni differenza sostanziale tra gli istituti della d.i.a. e del silenzio-assenso e, quindi, si pone in distonia rispetto al dato normativo che considera dette fattispecie diverse con riguardo sia all'ambito di applicazione che al meccanismo di perfezionamento; b) contraddice il proprium della d.i.a., ossia la sostituzione dei tradiz... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...lli provvedimentali autorizzatori con un nuovo schema ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private consentite dalla legge in presenza dei presupposti fattuali e giuridici normativamente stabiliti; c) è incompatibile con l'avvento del modello della d.i.a. a legittimazione immediata (oggi generalizzato con l'introduzione della s.c.i.a.); d) non può fondarsi sul richiamo agli artt. 21-quinquies e 21-nonies legge 241/1990 poiché con tale prescrizione il legislatore ha voluto solo chiarire che il termine per l'esercizio del potere inibitorio doveroso è perentorio e che, comunque, anche dopo il decorso di tale spazio temporale, la p.a. conserva un potere residuale di autotutela.

La tesi pubblicistica non è giustificata dal richiamo legislativo all'esercizio dei poteri di autotutela di cui agli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990; con tale previsione, il legislatore, lungi dal prendere posizione sulla natura giuridica dell'istituto a favore della tesi del silenzio assenso, ha voluto solo chiarire che il termine per l'esercizio del potere inibitorio doveroso è perentorio e che, comunque, anche dopo il decorso di tale spazio temporale, la p.a. conserva un potere residuale di autotutela ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...de i principi regolatori sanciti dalle norme citate.

L'iscrizione dell'art. 19 legge 241/1990 in una logica di liberalizzazione impedisce anche di dare ingresso alla tesi secondo cui, pur dovendosi escludere che per effetto del silenzio dell'amministrazione si formi uno specifico ed autonomo provvedimento di assenso, sarebbe la denuncia stessa a trasformarsi da atto privato in titolo idoneo ad abilitare sul piano formale lo svolgimento dell'attività.

La sussistenza di un potere inibitorio, qualitativamente diverso e cronologicamente anteriore al potere di autotutela, è incompatibile con ogni valenza provvedimentale della d.i.a. in quanto detto potere non potrebbe certo essere esercitato in presenza di un atto amministrativo se non previa la sua rimozione.

Il riconoscimento di un potere amministrativo di divieto, da esercitare a valle della presentazione della d.i.a. e senza necessità della rimozione di quest'ultima secondo la logica del contrarius actus, dimostra l'insussistenza di un atto di esercizio privato del potere amministrativo.

I terzi che si assumano lesi dal silenzio serbato dall'Amministrazione Comunale a fronte della presentazione della D.I.A. sono legittimati a gravarsi non avverso il ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...esso ma, nelle forme dell'ordinario giudizio di impugnazione, avverso il titolo che, formatosi e consolidatosi per effetto del decorso del termine, si configura in definitiva come fattispecie provvedimentale a formazione implicita.

Alla D.I.A. va riconosciuta una valenza provvedimentale a formazione tacita.

La tesi provvedimentale della dia edilizia è stata argomentata sulla scorta dei dati testuali presenti nel D.P.R. 380/2001, in considerazione : 1) dell'art. 23 co. 5 che fa riferimento al titolo; 2) dell'art. 23, co. 6, che correla al decorso del termine la sussistenza del titolo abilitativo); 3) dell'estensione ex artt. 38 e 39 della disciplina degli interventi eseguiti in base in base a permesso annullato anche agli interventi realizzati con d.i.a. ; 4) dell'art. 22, co. 3, secondo cui la denuncia è in alternativa al permesso di costruire; 5) del Titolo II del D.P.R. 380/2001, dedicato ai "Titoli abilitativi", tra i quali sono ricompresi sia la denunzia di inizio di attività che il permesso di costruire.

La d.i.a. è assimilabile "quoad effectum" ad un provvedimento assentivo espresso.

Il decorso del termine di legge dato all'Amministrazione per verificare il progetto presentato... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... la d.i.a. va sostanzialmente configurato alla stregua di un titolo abilitativo tacito.

In tema di d.i.a., il decorso del termine per l'esercizio dei poteri inibitori comporta la formazione di un titolo abilitativo tacito.

La d.i.a. non è qualificabile come atto privato, ma come titolo abilitativo tacito, che si forma per effetto del decorso del termine fissato dalla legge entro cui la P.A. può adottare i provvedimenti inibitori.

La DIA costituisce un'autorizzazione implicita di natura provvedimentale, che può essere contestata entro l'ordinario termine di decadenza di sessanta giorni, decorrenti dalla conoscenza del perfezionamento del titolo.

La d.i.a. non costituisce uno strumento di liberalizzazione dell'attività, quanto piuttosto uno strumento di semplificazione procedimentale, che conduce, nel caso di mancato tempestivo esercizio del potere inibitorio, alla formazione di un'autorizzazione implicita di natura provvedimentale, assoggettata agli ordinari strumenti di tutela mediante impugnazione, nonché all'esercizio dei poteri di autotutela della pubblica amministrazione .

La d.i.a. non è uno strumento di liberalizzazione dell'attività, ma rappresenta u... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...cazione procedimentale che consente al privato di conseguire un titolo abilitativo, sub specie dall'autorizzazione implicita di natura provvedimentale, a seguito del decorso di un termine (30 giorni) della presentazione della denunzia, ed è impugnabile dal terzo nell'ordinario termine di decadenza di 60 giorni, decorrenti dalla comunicazione al terzo del suo perfezionamento, ovvero, dalla conoscenza del consenso (implicito) all'intervento oggetto della stessa.


 
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