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Sanzioni previste per interventi edilizi abusivi: casistica


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici

Presupposti per l'applicazione della sanzione ripristinatoria sono:
a) dal punto di vista oggettivo, la realizzazione su suolo del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici di un intervento in assenza di «super d.i.a.» o in totale o in parziale difformità da essa: deve ritenersi ricompresa, anche se non espressamente prevista, l'ipotesi della variazione essenziale, poiché sarebbe privo di senso punire la difformità parziale e lasciare priva di sanzione un'ipotesi più grave come quella dell'art. 32 T.U.;
b) dal punto di vista soggettivo, la commissione dell'abuso da parte di un privato (anche se titolare di una concessione demaniale) oppure di un soggetto diverso da un'amministrazione statale, poiché in caso contrario, il Comune, ex art. 28 T.U., ha soltanto un potere di accertamento e di impulso procedimentale, in quanto informa la Regione e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al quale compete, di intesa con il Presidente della Regione l'adozione dei provvedimenti repressivi.

Il Comune, previa comunicazione all'ente proprietario del suolo, ordina al responsabile ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, che viene eseguita d'ufficio a spese del responsabile dell'abuso.

Il potere di ordinare la demolizione delle opere abusive previsto dalla norma in esame concorre con quello spettante all'Autorità marittima ai sensi dell'art. 54 cod. nav., il quale prevede che qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il capo del compartimento possa ingiungere all'autore di rimettere le cose in pristino entro un certo termine e, in caso di mancata ottemperanza, provvedere d'ufficio al ripristino dello status quo ante a spese dell'interessato.

L'emanazione dell'ordine di demolizione dovrà essere preceduto da un'idonea istruttoria in ordine all'effettiva proprietà pubblica dell'area ove insiste l'opera abusiva, che non potrà essere affermata esclusivamente sulla base delle risultanze catastali, alle quali non può essere riconosciuto un definitivo valore probatorio, ma una valenza meramente sussidiaria rispetto a quanto desumibile dagli atti traslativi.

Dal punto di vista pratico, dunque, si tratterà di inviare al responsabile dell'abuso una diffida non rinnovabile a ripristinare lo status ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... ove questi resti inadempiuta, di provvedere alla demolizione d'ufficio delle opere abusive, senza tuttavia che sia necessario – una volta constatata l'inottemperanza alla diffida – emanare un nuovo ordine di demolizione.

A tal fine, la giurisprudenza ha evidenziato che il responsabile dell'abuso non è soltanto colui che ha realizzato l'opera ma anche colui che ne ha la disponibilità materiale al momento dell'emanazione dell'ordine di demolizione e, quale detentore, è in grado di provvedere al ripristino dello status quo ante; l'ordine di demolizione, dunque, potrà essere notificato anche al soggetto che, subentrando nella titolarità e nella detenzione del bene, ha protratto la permanenza dell'abuso, avvalendosi nel tempo dell'utilità del manufatto senza provvedere alla demolizione.

La sanzione demolitoria dunque deve essere sempre applicata, a prescindere dalla tipologia di abuso e ha natura speciale rispetto all'art. 31 T.U., tanto che la diffida non è volta a dare impulso ad un'eventuale demolizione spontanea, ma costituisce comunicazione di avvio del procedimento demolitorio d'ufficio; inoltre, in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione non si applicheranno né l'acquisi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ita né la sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro rispettivamente previste dai commi 3 e 4-bis dell'art. 31 T.U..

La comunicazione all'ente titolare del suolo è volta a coordinare il potere sanzionatorio in materia edilizia con quello di autotutela possessoria (fatto espressamente salvo dall'art. 35, co. 3, T.U.), e, proprio per questo, in giurisprudenza si è ritenuto che essa non sia requisito di legittimità dell'ordine di demolizione, e che il privato non possa dedurre l'omissione, non avendone interesse. L'adempimento in esame, tuttavia, è particolarmente rilevante se si tiene conto che l'amministrazione del demanio potrebbe avere interesse a rimuovere l'abuso per evitare che le spese della demolizione siano poste a suo carico in quanto solidalmente responsabile con l'autore dell'abuso.

Il fatto che l'art. 35 T.U. imponga la demolizione delle opere eseguite su suolo pubblico, infine, esclude che la P.A. possa scegliere di non demolire l'opera e di avvalersi della facoltà di ritenere l'opera prevista dal secondo comma dell'art. 936 c.c. per le opere eseguite da un terzo su suolo altrui: questa norma, dunque, troverà applicazione soltanto per le ipotesi in cui la costruzione realizzata non sia ab... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... influisce sul potere di vigilanza edilizia assegnato al Comune.


Art. 38 – Interventi eseguiti in base a «super d.i.a.» annullata.

I presupposti per l'autotutela sulla «super d.i.a.» sono stati esaminati alla lettera E) del paragrafo 5 del presente capitolo.

L'art. 38 T.U., nei primi due commi reca il regime sanzionatorio degli interventi intrapresi in conformità ad un permesso di costruire successivamente annullato, ed è ritenuto applicabile dalla giurisprudenza anche nel caso in cui l'annullamento sia stato pronunciato da parte del G.A. o in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

Il co. 2-bis, introdotto dal D. Lgs. n. 301/2002, estende alla «super d.i.a.» le norme dei primi due commi, e il primo di essi prevede che «…non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite, valutato dall'agenzia del territorio, anche sulla base di accordi stipulati tra quest'ultim... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...istrazione comunale. La valutazione dell'agenzia è notificata all'interessato dal dirigente o dal responsabile dell'ufficio e diviene definitiva decorsi i termini di impugnativa».

La ratio della norma è evidentemente quella di tutelare l'affidamento qualificato del privato, apprestando un sistema sanzionatorio più mite di quello «ordinario» di cui agli artt. 31, 33 e 34 T.U. nelle ipotesi in cui le opere siano realizzate in conformità ad un titolo che tuttavia si sia successivamente rivelato illegittimo.

Il primo rimedio previsto dall'art. 38 T.U. è la «rimozione dei vizi delle procedure amministrative», ossia il rilascio di un nuovo atto di assenso all'edificazione, ma emendato dai profili di illegittimità che hanno portato all'annullamento del titolo edilizio originariamente rilasciato.

Sul punto, il tradizionale orientamento della giurisprudenza ritiene che la P.A. possa intraprendere la strada della rimozione dei vizi soltanto qualora l'annullamento sia stato pronunciato per «vizi formali», e non invece per i c.d. «vizi sostanziali», che non appaiono superabili in sede di riesercizio della potestà amministrativa.

A... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ito, occorre ricordare che i c.d. «vizi formali» sono quelli attinenti al procedimento, come l'irregolarità o la carenza della documentazione, la mancanza del nulla osta sanitario o di quello dei vigili del fuoco o della comunicazione di avvio del procedimento ai vicini, mentre i «vizi sostanziali» quelli determinati dal contrasto del titolo edilizio con le norme urbanistiche e edilizie poste dalla legislazione o dagli strumenti urbanistici, come la mancanza di titolarità di diritto reale o personale che permetta l'attività edilizia, il mancato impegno dell'interessato a realizzare le opere di urbanizzazione primaria, la carenza della dotazione minima di parcheggi, la presenza di un vincolo di inedificabilità, la violazione delle norme in tema di distanze o di altezze o di indice di edificabilità o sulle tipologie di interventi edilizi consentiti nella zona e la mancanza di un piano attuativo.

Non mancano, peraltro, pronunce che sembrano sposare un orientamento meno restrittivo, ritenendo che, salva l'ipotesi-limite della violazione di una norma che imponeva un vincolo di inedificabilità assoluta, il rilascio di un nuovo titolo edilizio emendato dai profili di illegittimità riscontrati in se... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...zionale sia possibile anche nell'ipotesi in cui l'annullamento sia stato pronunciato per vizi sostanziali, ad esempio quando una normativa urbanistica sopravvenuta renda conforme alle prescrizioni dello strumento urbanistico un intervento che prima non lo era o quando sia possibile realizzare un intervento che modifichi materialmente l'opera e la restituisca alla piena compatibilità con il regime urbanistico originariamente rimasto inosservato.

Significativo, ad esempio, è il caso in cui un titolo edilizio era stato annullato in sede giurisdizionale per violazione dei limiti di altezza imposti dallo strumento urbanistico locale (tipico vizio sostanziale, come si è visto poco sopra), il soggetto a cui era stato rilasciato il provvedimento annullato aveva presentato un nuovo progetto per il completamento dell'edificio (questa volta rispettoso della normativa locale in materia di altezze) ed è stato ritenuto legittimo il titolo edilizio con il quale la P.A. aveva autorizzato il completamento delle parti dell'edificio che la pronuncia aveva riconosciuto conformi alla normativa urbanistica ed edilizia.

Analogamente, in una fattispecie in cui una concessione edilizia era stata annullata in sede giurisdizionale per violazione de... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ina in materia di distanze dalle pareti finestrate di cui all'art. 9 del D.M. n. 1444/1968 (anche questo tipico esempio di vizio sostanziale), si è ritenuto che non costituisca un'elusione del giudicato la condotta della P.A. che non aveva esercitato i poteri inibitori con riferimento ad una d.i.a. presentata per la trasformazione in luci delle finestre che violavano la disciplina in materia di distanze: anche in questo caso, infatti, la d.i.a. consentiva di superare il vizio riscontrato dalla pronuncia di annullamento, perché le luci, a differenza delle vedute, non devono rispettare il D.M. n. 1444/1968.

In altre fattispecie in cui il vizio consisteva nel mancato rispetto della disciplina relativa alle distanze dalle pareti finestrate si è ritenuto possibile che la potesse rimuovere il vizio ex art. 38 T.U. o demolendo le parti della costruzione costruite in contrasto con l'art. 9 del D.M. n. 1444/1968 oppure chiudendo le finestre aperte in violazione del limite minimo di distanza.

Si è osservato, infatti, che nell'ipotesi in cui il titolo edilizio sia stato annullato in sede giurisdizionale a causa di vizi emendabili – e, quindi, al di fuori dei casi di divieto assoluto di edificazione – l'effetto conformat... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...cende dal giudicato di annullamento non comporta per il Comune l'obbligo di disporre sempre e comunque la demolizione di quanto realizzato sulla base del titolo annullato, ma è circoscritto al divieto, in caso di adozione di un nuovo titolo edilizio, di riprodurre i medesimi vizi formali o sostanziali che avevano connotato il provvedimento dichiarato illegittimo.

Un'ipotesi particolare è quella del titolo edilizio rilasciato in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica, il quale, secondo la ricostruzione tradizionale, dovrebbe essere considerato non già illegittimo, ma meramente inefficace, posto che il titolo paesaggistico non costituisce un presupposto di legittimità del titolo edilizio, ma soltanto una condizione di efficacia del medesimo.

Nondimeno, in un'ipotesi in cui la P.A. aveva annullato in autotutela un permesso di costruire rilasciato in assenza di autorizzazione paesaggistica, il G.A. ha specificato che la P.A. non deve sempre e comunque ordinare la demolizione del manufatto ma deve, ai sensi dell'art. 38 T.U., «valutare, con specifica motivazione, in ragione soprattutto di eventuali sopravvenienze di fatto o di diritto e della effettiva situazione contenutistica del vincolo, se sia possibil... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...re l'atto annullato» e «adottare un … atto contenente una esplicita motivazione relativa alla emendabilità o meno del vizio riscontrato».

In buona sostanza, mentre il tradizionale orientamento della giurisprudenza distingue a seconda della natura formale o sostanziale del vizio per il quale il titolo edilizio era stato annullato, la ricostruzione più recente pone l'accento sulla possibilità di emendare o meno il profilo di illegittimità, prescindendo dalla sua natura formale o sostanziale.

Soltanto nel caso in cui non sia possibile l'eliminazione del vizio riscontrato, potranno trovare spazio gli altri due rimedi previsti dall'art. 38 T.U., ossia l'ordine di demolizione oppure, in caso di impossibilità di ripristinare lo status quo ante, l'applicazione di una sanzione pecuniaria commisurata al valore venale dell'opera abusiva; ciò significa che ove sia rilasciato un nuovo titolo edilizio a seguito della rimozione dei vizi riscontrati non sarà dovuta la sanzione pecuniaria commisurata al valore venale delle opere abusive, perché in quanto quest'ultima è sostitutiva dell'ordine di demolizione che, a sua volta, può essere adottato dalla P.A. soltanto qualora ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... percorribile il rimedio della rimozione dei profili di illegittimità: in altri termini sanzione pecuniaria e rimozione dei vizi si pongono in rapporto di mutua esclusione.

Ecco perché in giurisprudenza si afferma che l'applicazione delle misure repressive, specie se ripristinatorie, è l'extrema ratio e la via preferenziale deve essere la riedizione del permesso di costruire emendato dai vizi riscontrati, tanto che con riguardo ai c.d. «vizi formali» si può ritenere che la P.A. abbia un vero e proprio dovere di rimuovere l'illegittimità, acquisendo d'ufficio i documenti mancanti oppure assegnando un termine al titolare per l'integrazione documentale.

Inoltre, dalla formulazione dell'art. 38 T.U. – in cui, con una significativa novità rispetto al previgente art. 11 della legge n. 47/1985, si parla di «motivata valutazione» – emerge che il provvedimento con il quale la P.A. decide di irrogare la sanzione ripristinatoria dovrà essere congruamente motivato in ordine all'impossibilità di procedere alla rimozione del vizio o, comunque, di conformare la situazione di fatto alla normativa urbanistica; inoltre, la P.A. dovrà motivare sull'impossibilità d... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...il ripristino dello status quo ante qualora decida di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria.

È controverso, invece, se sia necessaria una motivazione che indichi l'interesse pubblico anche qualora la P.A. intenda adottare l'ordine di demolizione in luogo della sanzione pecuniaria, giacché, soprattutto in caso di vizi sostanziali, l'ordine di demolizione assume un rilievo primario e obbligato, in quanto è il modello legale tipico che consente di soddisfare l'interesse pubblico alla rimozione di opere in contrasto con la disciplina urbanistica, il quale dunque è in re ipsa.

Sempre in linea generale, occorre ricordare anche che il fatto che la P.A. disponga del potere discrezionale di scegliere la misura repressiva da applicare comporta che debba essere comunicato all'interessato l'avvio del procedimento repressivo, onde garantirne la partecipazione.

Per quanto concerne la sanzione demolitoria, non è necessario che indichi soluzioni progettuali per ricondurre l'immobile a legittimità, è legittima la concessione di un termine di novanta giorni per procedere al ripristino dello status quo ante, e, in caso di inottemperanza, è controverso se possa trovare applicazio... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...one ulteriore dell'acquisizione dell'area al patrimonio comunale e, molto probabilmente, anche la sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro prevista dal comma 4-bis dell'art. 31 T.U..

La sanzione pecuniaria, invece, può trovare applicazione soltanto qualora non sia possibile il ripristino dello status quo ante, e in giurisprudenza è controverso se detta «impossibilità» debba essere interpretata restrittivamente e in senso concreto e materiale come impossibilità c.d. «tecnica» di demolire le opere illegittimamente autorizzate senza pregiudicare la parte conforme oppure in senso estensivo fino a ricomprendervi anche le ipotesi in cui la sostituzione della misura ripristinatoria con quella pecuniaria sia suggerita da ragioni di equità o di opportunità o dalla necessità di tutelare l'affidamento incolpevole dei soggetti che hanno acquistato l'immobile sul quale erano state eseguite le opere oggetto del titolo edilizio annullato.

Quest'ultima impostazione, evidentemente, è più favorevole al soggetto a cui era stato rilasciato il titolo edilizio successivamente annullato e ha chiaramente l'obiettivo di tutelare il suo affidamento, anche in nome del principio di proporz... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ave; dell'azione amministrativa, che impone alla P.A. il perseguimento del pubblico interesse con il minor sacrificio possibile dell'interesse privato.

In quest'ottica, è stato ritenuto che la P.A. possa comminare la sanzione pecuniaria solo ove quest'ultima comporti un onere economico significativamente inferiore all'esborso che sarebbe necessario per l'eliminazione delle opere abusive, perché solo in tal caso l'ordine di demolizione violerebbe il principio di proporzionalità; pertanto, non avranno alcun rilievo eventuali ulteriori conseguenze dannose che il responsabile dell'abuso potrebbe risentire per effetto della riduzione in pristino, come ad es. il rischio di dover rimborsare finanziamenti pubblici che erano stati erogati a condizione di portare a compimento l'opera entro una certa data.

Aderendo all'opinione che fa leva sul principio di proporzionalità, peraltro, il giudizio che è demandato alla P.A. non è più esercizio di discrezionalità tecnica ma anche e soprattutto di discrezionalità amministrativa, perché l'apprezzamento si sposta dalla possibilità di procedere materialmente alla demolizione delle opere illegittimamente assentite senza pregiudizio delle parti... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...dell'immobile ad una valutazione di mera opportunità, con importanti conseguenze dal punto di vista della motivazione e dell'estensione del sindacato del G.A..

Più precisamente, è ipotizzabile che dall'allargamento della discrezionalità della P.A. derivi la necessità di una motivazione più approfondita sull'aspetto della sostituzione della sanzione ripristinatoria con quella pecuniaria e un restringimento dell'ambito di apprezzamento del G.A.: invero, nel momento in cui il giudizio sulla sostituzione della misura ripristinatoria con quella pecuniaria era frutto di una discrezionalità tecnica, era possibile immaginare che il G.A. potesse verificare la correttezza di questa valutazione disponendo una consulenza tecnica d'ufficio.

Ciò, invece, non è possibile se la scelta sulla tipologia di sanzione da applicare è frutto di una valutazione di mera opportunità, la quale sarà sindacabile dal G.A. soltanto dal punto di vista c.d. «estrinseco» e quindi nei ristretti limiti del controllo della ragionevolezza, della congruità e della logicità della scelta della P.A..

L'art. 38 T.U. prevede che la sanzione pecuniaria deve essere pari al... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ale delle opere o delle loro parti abusivamente eseguite, e che la valutazione sia di competenza dell'agenzia del territorio, ma non indica criteri certi, come invece gli artt. 33 e 34 T.U.: la dottrina è arrivata ad ipotizzare così un'applicazione estensiva di queste ultime due norme, allo scopo di salvare la coerenza complessiva del sistema.

In ogni caso, la valutazione dell'agenzia del territorio potrà essere notificata dalla P.A. unitamente all'atto che irroga la sanzione pecuniaria ed è frutto di discrezionalità tecnica, per cui sembra possa essere affermato che sarà necessaria una specifica motivazione in ordine ai criteri adottati e all'iter logico seguito, allo scopo di permettere il sindacato del G.A., che, comunque, sarà possibile entro i noti limiti della manifesta irragionevolezza o illogicità.

Il pagamento della sanzione pecuniaria ha l'effetto di sanare l'opera, ai sensi dell'art. 38, co. 2, T.U., il quale prevede appunto che «l'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all'articolo 36» T.U.; peraltro, il rinvio a quest'ultima norma è soltanto quoad effectum, posto che l'... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] .... disciplina un istituto che è diverso dall'accertamento di conformità, sia perché è ad iniziativa officiosa e non di parte, sia perché non presuppone la c.d. «doppia conformità», sia perché, infine, ha diverse conseguenze sanzionatorie.

Nondimeno, il fatto che la sanzione pecuniaria sostituisce quella demolitoria ed è commisurata sulla base del valore delle opere abusive potrebbe indurre a ritenere che l'interessato possa evitare il pagamento della sanzione pecuniaria eseguendo spontaneamente la demolizione delle opere assentite con il titolo edilizio successivamente annullato.

Inoltre, nel caso in cui il provvedimento di annullamento d'ufficio sia stato impugnato e il ricorso sia accolto dal G.A., il pagamento dell'oblazione prevista dall'art. 38 T.U. dovrà ritenersi indebitamente effettuato e il privato avrà diritto alla restituzione della somma corrisposta a titolo di oblazione, agendo per la ripetizione dell'indebito avanti il G.O. e non avanti il G.A., il quale è sfornito della giurisdizione sul punto.

È da rilevare, infine, che in dottrina sembra essersi consolidata la tesi secondo cui, in caso di dichiarazioni false o mendaci la P.A... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ordinare direttamente la demolizione, poiché in questi casi non è ammessa la conformazione dell'attività e quindi non può trovare spazio la «rimozione dei vizi» a cui si riferisce l'art. 38, co. 1, T.U..


Art. 40 – Intervento sostitutivo regionale.

In caso di interventi eseguiti in assenza di «super d.i.a.» o in contrasto con questa o con le prescrizioni degli strumenti urbanistici o della normativa urbanistico-edilizia (non solo delle disposizioni poste dalla fonte primaria, ma anche di quelle contenute nella pianificazione sovracomunale e attuativa) vigente al momento della scadenza del termine di trenta giorni dalla presentazione della «super d.i.a.», qualora il comune non abbia provveduto entro i termini stabiliti, la Regione può disporre la sospensione o la demolizione delle opere eseguite. La demolizione va adottata entro cinque anni dalla dichiarazione di agibilità (co. 1 e 4-bis).

Sia la sospensione sia la demolizione vanno notificate al denunciante o, in mancanza di questo, al committente, al costruttore e al direttore dei lavori e comunicate al comune (co. 2).

La sospensione non può avere una dura... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e a tre mesi dalla data della notifica entro i quali sono adottate le misure necessarie per le eliminazioni della difformità o, ove non sia possibile la rimessa in pristino (co. 3). L'inottemperanza all'ordine di sospensione dei lavori configura il reato di cui all'art. 44, co. 1, lett. b), T.U..

Al responsabile è assegnato un termine, decorso il quale si procede all'esecuzione in danno (co. 4).

A proposito del meccanismo dell'art. 40 T.U. la giurisprudenza ritiene che vi sia un principio di sussidiarietà, in virtù del quale la Regione può intervenire soltanto nel momento in cui sono scaduti i termini assegnati al Comune per adottare i provvedimenti repressivi; pertanto, qualora il Comune abbia già sanzionato le opere abusive, la Regione non potrà esercitare le prerogative di cui alla norma in commento e i provvedimenti eventualmente adottati dagli organi regionali dovranno considerarsi illegittimi.


 
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