Le proroghe delle concessioni demaniali marittime operate dalla legislazione italiana

DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CONCESSIONE DEMANIALE MARITTIMA - CESSAZIONE DEL RAPPORTO - PROROGA EX LEGE

Le disposizioni legislative nazionali con le quali si prevede un rinnovo automatico delle concessioni balneari (o una proroga ex lege delle stesse), non possono essere considerate come fonti legali di un provvedimento amministrativo tacito, ma si limitano ad incidere, ex lege, sugli effetti giuridici di provvedimenti amministrativi già emanati, senza la necessità che l’amministrazione eserciti alcun potere e senza alcuna possibilità, pertanto, di configurare la sussistenza di un provvedimento tacito di rinnovo o di proroga che, se emesso, ha natura meramente ricognitiva delle conseguenze previste dalla legge (conseguenze che si produc... _OMISSIS_ ...ricognitivo di un effetto prodotto automaticamente dalla legge e quindi alla stessa direttamente riconducibile.

La proroga del termine di una concessione demaniale marittima avviene automaticamente, in via generalizzata ed ex lege n. 145/2018, senza l’intermediazione di alcun potere amministrativo: si tratta, in buona sostanza, di una legge-provvedimento che non dispone in via generale e astratta, ma, intervenendo su un numero delimitato di situazioni concrete, recepisce e “legifica”, prorogandone il termine, le concessioni demaniali già rilasciate.

Se la proroga di una concessione demaniale marittima è direttamente disposta dalla legge n. 145/2018, ma la relativa norma che la prevede non poteva e non può essere applicata perché in contrasto con il d... _OMISSIS_ ...lle concessioni demaniali marittime (non consentita dalle norme comunitarie) deve ora allinearsi alle pronunce dell’Adunanza plenaria nn. 17 e 18/2021, la quale ha fissato una barriera temporale massima e inderogabile: le concessioni rinnovate (illegittimamente) ex lege potranno infatti restare operative solo fino al 31/12/2023.

La disposizione di cui all’art. 1, comma 682, della l. 30.12.2018, n. 145, dispone un effetto prodotto automaticamente dalla legge, alla stessa direttamente riconducibile.

Con le pronunce dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e nn. 18 del 2021 sono stati elaborati principi di diritto che necessitano di una applicazione concreta, dovendosi evidenziare che l’Adunanza Plenaria ha ritenuto di modulare gli effetti temporali delle pr... _OMISSIS_ ...lle proroghe previste dalla normativa statale esaminata.

È legittimo il rigetto dell'istanza di proroga del titolo concessorio prevista dall'art. 1, commi 682 e 683 della l. n. 145/2018 (anche in combinato con l'art. 182, comma 2, del d.l. n. 34/2020), disposto non applicando - coerentemente con il quadro regolatorio europeo e nazionale vigente al momento dell'adozione dei provvedimenti gravati - la normativa nazionale di proroga ex lege dei rapporti concessori in essere.

Il provvedimento di rigetto delle istanze di proroghe di cui all'art. 1, comma 682, 683 e 684, della L. 145/2018 ha contenuto vincolato e non discrezionale, in quanto il rilascio di concessioni demaniali marittime rientranti nel campo di applicazione dell'art. 12 della direttiva 123/2006, oltre che n... _OMISSIS_ ...eramente ricognitivo di un effetto prodotto automaticamente dalla legge, senza che sia necessaria l'intermediazione del potere amministrativo.

L'articolo 100, comma 1, del decreto- legge 14 agosto 2020, n. 104 introduce, a favore delle associazioni sportive dilettantistiche senza scopo di lucro che siano titolari di concessioni di impianti sportivi pubblici "in attesa di rinnovo o scadute o in scadenza entro il 31.12.2021", un automatismo che esclude ogni giudizio dell'amministrazione circa la sussistenza di una reale esigenza di riequilibrio economico – finanziario in riferimento alle specificità del caso che viene in rilievo di volta in volta. L'esplicita enunciazione del fine perseguito dal legislatore con la proroga ope legis delle concessioni contemplate dalla disposi... _OMISSIS_ ...LF|
Il provvedimento amministrativo adottato in applicazione di una norma nazionale contrastante con il diritto eurounitario (quale la proroga ex lege di una concessione demaniale marittima) non è nullo ma illegittimo, sussistendo di conseguenza l'onere di impugnare il provvedimento contrastante dinanzi al giudice amministrativo entro il termine di decadenza, a pena di inoppugnabilità.

Le sentenze gemelle dell'Adunanza Plenaria n. 17 e 18/2021 hanno fissato il principio secondo cui è possibile per le amministrazioni prorogare l'efficacia delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative già in essere, sia pur solo sino al 31 dicembre 2023.

La domanda di estensione della durata delle concessioni demaniali fino al 31 dicembre 2023 alla luce de... _OMISSIS_ ...e procedure di gara richieste e, altresì, nell'auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea") non può essere accolta qualora il Comune abbia già provveduto ad indire la procedura ad evidenza pubblica che si è correttamente conclusa con le relative aggiudicazioni, non sussistendo, quindi, la necessità di accordare la proroga richiesta.

La gran parte delle responsabilità per l'insorgenza di un vero e proprio corto circuito giuridico, in materia di proroghe ex lege, è da addossare al legislatore statale, il quale, a più riprese (e con Governi di ogni colore politico in carica): - da un lato, ha assunto il formale impegno a riordinare la materia attenendosi alle disposizioni della c.d. direttiva Bolkenstein ed... _OMISSIS_ ...i medio-lunghi la durata delle concessioni in essere, ottenendo quali risultati prevedibili tanto il comprensibile disappunto delle Istituzioni comunitarie (che non a caso hanno da ultimo avviato l'iter di una nuova procedura di infrazione a carico dell'Italia), quanto un altrettanto comprensibile sconcerto negli enti territoriali competenti al rilascio delle concessioni, oltre che negli stessi concessionari.

Con riferimento alle concessioni balneari, se una legge proroga la durata di un provvedimento amministrativo, quel contenuto continua ad essere vigente in forza e per effetto della legge e, quindi, assurge necessariamente a fonte regolatrice del rapporto rispetto al quale l'atto amministrativo che (eventualmente) intervenga ha natura meramente ricognitiva dell'effetto prodo... _OMISSIS_ ... n. 118 del 2022.

La proroga introdotta dal legislatore ha natura di legge-provvedimento immediatamente efficace che opera automaticamente e in via generalizzata nei confronti di un numero delimitato di situazioni giuridiche soggettive concrete, prorogando in concreto il termine di durata delle concessioni già rilasciate. La disposizione, di conseguenza, etero-integra, ai sensi dell'art. 1374 c.c., il rapporto concessorio in essere sotto il profilo del termine di durata.

In presenza di una proroga legislativa automatica, non è necessario che il Comune, a cui sono attribuiti i poteri gestori sul demanio marittimo, adotti un formale atto di proroga della concessione, in quanto la proroga stabilita ex lege non necessita dell'intermediazione di alcun potere amministrativo... _OMISSIS_ ...ea e nazionale, per evitare la proroga sine die delle concessioni già rilasciate da anni ai medesimi soggetti privati, con indebita chiusura del mercato ad altri operatori economici interessati alla gestione di una risorsa pubblica come il demanio marittimo.

La proroga tecnica è compatibile con i principi europei solo quando le autorità amministrative comunali hanno già indetto la procedura selettiva o comunque hanno deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l'iter per la predisposizione dei bandi.

Poiché la disposizione legislativa che proroga la durata delle concessioni demaniali marittime ha natura di legge-provvedimento, l'effetto di proroga è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza... _OMISSIS_ ...rilasciate debbano ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell'effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l'esistenza di un giudicato.


DEMANIO E PATRIMONIO - CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE - CONCESSIONE DEMANIALE MARITTIMA - CESSAZIONE DEL RAPPORTO - PROROGA EX LEGE - AMBITO DI APPLICAZIONE

La proroga di cui all’art. 1, comma 18 del decreto-legge n. 194 del 2009 trova applicazione non solo nel caso di concessioni demaniali marittime per strutture turistico-ricreative, ma anche nel caso delle concessioni aventi ad oggetto punti di ormeggio per unità da diporto.

La proroga prevista dall’art. 1, co. 18, d.l. 194/2009 si applica anche alle aree rientranti nel demanio del... _OMISSIS_ ...tuitivamente funzionale ad accrescere la ricettività turistica della zona.

La proroga delle concessioni demaniali prevista dal d.l. n. 194 del 2009 e, successivamente, dall'art. 34 duodecies della legge n. 221 del 2012, introdotto in sede di conversione del d.l. n. 179 del 2012 è applicabile alle sole concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative.

La proroga al 31/12/2020 è stata disposta dall’art. 1 comma 18 del D.L. 30/12/2009 n. 194 e successive modifiche per le sole concessioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo e non è, quindi, estensibile a rapporti concessori di tipo diverso anche perché si tratta di provvedimento legislativo derogatorio delle regole comunitarie sulla concorrenza il quale deve, perciò, ritenersi di stretta... _OMISSIS_ ... del 2009, ma non ne consente l'interpretazione nel senso di prorogare anche le concessioni demaniali per porti turistici, approdi e punti di ormeggio destinati alla nautica da diporto, dato che tale proroga violerebbe la direttiva 2006/123/CE: non si può ritenere in sede amministrativa o giurisdizionale che si siano rinnovati ex lege rapporti che non potevano proseguire.

L'articolo 1, comma 547 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, nell'estendere la proroga ex lege delle concessioni turistico-ricreative anche a porti turistici, approdi e punti di ormeggio dedicati alla nautica da diporto, non ha disposto alcuna interpretazione autentica di regole antecedenti.

L’art. 1, comma 18, del D.L. n. 194 del 2009, nel disporre la proroga ex lege delle concessioni demania... _OMISSIS_ ... esempio mercantili o industriali), quindi ricomprendendo anche quelle relative ai porti e gli approdi turistici; in altri termini, la citata disposizione, interpretabile alla luce dell'art. 2, del D.P.R. 2 dicembre 1997 n. 509, include anche le più ampie strutture nell'ambito di quelle dedicate alla nautica da diporto.

La proroga delle concessioni demaniali marittime disposta dall'art. 1, comma 18, d.l. 194/2009, si applica anche ai porti e agli approdi turistici, essendo la finalità turistico-ricreativa, in contrapposizione ad altre finalità, l'unica connotazione rilevante ai fini dell'applicazione della norma. Del resto, tale significato è stato confermato, con portata esplicativa, dall'art. 1, comma 547, l. 24 dicembre 2012, n. 228, nel modificare l'art. 1, comma 18, del d.l... _OMISSIS_ ...ti ad oggetto beni destinati a porti turistici, approdi e punti di ormeggio destinati alla nautica da diporto: tale estensione è avvenuta solo successivamente, ad opera della modifica apportata dall’art. 1, comma 547, della legge n. 228 del 2012.

Sono considerate concessioni per finalità turistico ricreative unicamente quelle indicate nelle lettere da a) ad f) dell’art. 01, comma 1, della l. 400/1993, fra le quali, come emerge dal suo testo, non vi sono le concessioni riguardanti i punti di ormeggio.

Fra due interpretazioni dell’art. 1 comma 547, legge n. 228/2012, delle quali l’una comporti una proroga ex lege delle concessioni del demanio marittimo più ampia, e l’altra una proroga entro limiti più ristretti, va preferita quest’ult... _OMISSIS_ ...26.02.2010 n. 25 e s.m.i. in tema di proroga delle concessioni, è limitato alle “concessioni di beni demaniali marittimi lacuali e fluviali con finalità turistico - ricreative, … e sportive, nonché quelli destinati a porti turistici, approdi e punti di ormeggio dedicati alla nautica da diporto”: tale specifica definizione legislativa non consente di estendere il suo significato ad altre tipologie di concessioni di beni demaniali.

Non può farsi applicazione analogica dell'articolo 1, comma 18, d.l. n. 194/2009, dal momento che trattasi di norma eccezionale derogatoria ai principi generali vigenti in tema di obbligo di procedura aperta e comparativa per il rilascio dei titoli concessori del demanio marittimo con finalità turistico-ricreative. Una simile estensio... _OMISSIS_ ...olare) pacificamente contrario ai principi generali sia europei che interni.

Stante l'art. 13 della legge n. 172 dell'8 luglio 2003, l'automaticità del rinnovo di sei anni in sei anni di cui all'art. 1, comma 2, del d.l. n. 400 del 1993 non si applica alle strutture adibite ad uso abitativo.

Il rinnovo della concessione per effetto della L. 25/2010 è previsto solo per le concessioni di beni demaniali con finalità turistico-ricreative.

La nozione di "concessione di beni demaniali marittimi con finalità turistico-ricreative" è stata oggetto di una specifica definizione legislativa (l'art. 1, comma 18 del D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, convertito con L. 26 febbraio 2010, n. 25 e s.m.i.), che non consente di estendere il suo significato ai fini della proroga di... _OMISSIS_ ...e di cui all'art. 1, comma 18 D.L. n. 194 del 2009 l'attività di manutenzione e riparazione delle imbarcazioni da diporto, non ravvisandosi in essa alcuna finalità turistica.

Quanto all’ambito di operatività della direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein), il suo art 12 si applica, in via di principio, alle concessioni demaniali marittime rilasciate dalle autorità pubbliche, che mirano allo sfruttamento di un’area demaniale a fini turistico-ricreativi. In ogni caso, per le concessioni che non rientrano nel campo di applicazione della direttiva suddetta deve trovare applicazione l’art. 49 TFUE che prevede e regola il diritto di stabilimento. E anche tale norma osta ad una normativa nazionale che preveda la proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche, ... _OMISSIS_ ...26 febbraio 2010 n. 25, trova applicazione anche nel caso delle concessioni aventi ad oggetto punti di ormeggio per unità da diporto.

La proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime aventi natura turistico-ricreativa non può essere generalizzata, dovendo la normativa nazionale ispirarsi alle regole della Unione europea sulla indizione delle gare.

Le concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo rientrano in linea di principio nel campo di applicazione della direttiva Bolkestein, restando rimessa al giudice nazionale la valutazione circa la natura "scarsa" o meno della risorsa naturale attribuita in concessione, con conseguente illegittimità di un regime di proroga ex lege delle concessioni aventi ad oggetto risorse naturali scarse, regime ritenut... _OMISSIS_ ...i demaniali marittimi rinvia ulteriormente il confronto competitivo per il mercato, così impedendo di cogliere i benefici che deriverebbero dalla periodica concorrenza per l’affidamento attraverso procedure ad evidenza pubblica. Quindi, eventuali proroghe degli affidamenti non dovrebbero comunque eccedere le reali esigenze delle amministrazioni, per consentire quanto prima l’allocazione efficien...

Il presente articolo è un'aggregazione di sintesi di pronunce giudiziali estratte da un nostro codice o repertorio, nel quale le sintesi qui visibili sono associate agli estremi e agli estratti originali delle pronunce a cui si riferiscono (vedasi il sampler del prodotto). Possono essere presenti sintesi ripetitive o similari, derivanti da pronunce di contenuto ripetitivo o similare. 

Autore

Boschetti, Monica

Avvocato