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La pianificazione urbanistica attuativa: condizioni di legittimità e scadenza

L'attuazione del P.R.G., quale programma per un equilibrato sviluppo urbanistico comunale, è rimessa ai piani particolareggiati di esecuzione oppure ai piani di lottizzazione. Il termine di efficacia di tali piani non può essere superiore ai 10 anni, passati i quali decadono i vincoli espropriativi di zona, mentre gli effetti conformativi sono tendenzialmente permanenti.

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PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI

Lo strumento di pianificazione attuativa a mezzo di convenzione con i proprietari dei lotti interessati è rivolto ad un organico bilanciamento delle scelte di asservimento dei suoli alla nuova edificazione con le concorrenti esigenze di preservare spazi destinati ad uso collettivo, a verde pubblico o privato, alla viabilità residenziale, ai servizi essenziali per i residenti.

È legittima la previsione del piano attuativo che specifichi la destinazione d'uso «residenziale» prevista dallo strumento urbanistico generale, prevedendo che, nella zona vicina ad un ospedale, gli alloggi che possono essere realizzati debbano essere destinati per 10 anni a residenza per i familiari dei degenti ricoverati nell'attiguo ospedale.

L'attuazione del piano regolatore generale, quale programma di disciplina dell'uso dell'intero territorio comunale è rimessa in via di principio ai piani particolareggiati di esecuzione oppure ai piani di lottizzazione, cioè, rispettivamente a strumenti di autonomia normativa, nei quali predomina l'iniziativa pubblica, e a strumenti convenzionali, la cui formazione deriva dall'iniziativa privata.

Il procedimento ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ne dei piani attuativi è modellato dalla legge in due fasi, al fine di consentire la partecipazione degli interessati e l'assunzione delle determinazioni definitive con riferimento ad un completo quadro normativo e fattuale, nella pienezza della rappresentazione degli interessi e con adeguato approfondimento delle problematiche sottese alle scelte urbanistiche: di conseguenza un ripensamento al momento della decisione conclusiva è fisiologico, purché motivato.

La predisposizione di piani attuativi è possibile anche nei comuni dotati di regolamento edilizio con annesso programma di fabbricazione.

La possibilità per il privato di redigere piani attuativi nei casi in cui ne è prevista la redazione da parte del Comune e questo non vi provveda nei termini definiti dagli atti di programmazione degli interventi non consente di superare l'ostacolo derivante dal divieto di edificazione imposto dal P.R.G..

La funzione di garantire un equilibrato sviluppo urbanistico è assolta dai piani attuativi di iniziativa pubblica e di iniziativa privata non solo quando trattasi di asservire per la prima volta un zona non ancora urbanizzata ad un insediamento edilizio di carattere residenziale o produttivo, m... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ndo l'intervento su aree libere esiga il raccordo armonico con il preesistente aggregato abitativo.

Il certificato di destinazione urbanistica è atto amministrativo privo di natura provvedimentale, in quanto tale non suscettibile di impugnazione.

In tema di norme attuative dei piani regolatori generali, il carattere di norma integrativa dell'art. 873 c.c., resta individuato nella finalità che la norma stessa persegue, nel senso che la medesima è integrativa dell'art. 873 c.c., se è dettata nelle materie disciplinate con la norma codicistica, mentre non è integrativa se ha come scopo principale la tutela di interessi generali ed urbanistici, quali la conservazione dell'ambiente o la destinazione di aree a fini urbanistici generali, quali la costruzione di piazze o strade.

Se è illegittimo un piano attuativo il cui contenuto contrasti con le destinazioni stabilite nello strumento urbanistico generale, non altrettanto può dirsi per un piano regolatore che contenga elementi che sarebbero teoricamente suscettibili di essere demandati alla pianificazione subordinata.

Se, da un lato, il piano regolatore può orientare le soluzioni insediative, il disegno degli spazi e l'ar... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... delle funzioni che saranno poi definite dal piano di attuazione, dall'altro lato le scelte urbanistiche sulla disciplina del territorio costituiscono anche in tale fase espressione del lato potere discrezionale della Pubblica amministrazione, restando soltanto sindacabili in sede giurisdizionale nei soli casi di arbitrarietà, irrazionalità o irragionevolezza.

PIANIFICAZIONE --> PIANI URBANISTICI ATTUATIVI --> CESSATA EFFICACIA

Riguardo al regime giuridico di un lotto ricadente sia nello strumento generale che in quello attuativo (scaduto) in una zona F (destinata alla realizzazione di pubblici servizi), oggetto di precise localizzazioni (scadute), occorre distinguere a seconda che la disciplina pianificatoria riservi la concreta realizzazione dell'opera pubblica e/o di interesse generale esclusivamente all'amministrazione comunale oppure all'iniziativa di un ente pubblico (es. attrezzatura ferrovia e/o militare), ovvero consenta che l'opera di interesse pubblico sia realizzabile anche ad iniziativa privata o promiscua, in regime di economia di mercato, anche se accompagnata da strumenti di convenzionamento.

Riguardo al regime giuridico delle aree (incluse in comprensorio perimetrato da strumento attuativo decaduto... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...di precise localizzazioni (scadute), e risultanti ricadenti in zona F, qualora sia prevista dalle previsioni pianificatorie la realizzabilità di servizi (ad es. parcheggi, impianti sportivi, mercati e strutture commerciali, edifici sanitari, ecc.) ad iniziativa privata o promiscua, in regime di economia di mercato, anche se accompagnati da strumenti di convenzionamento, allora la prevista localizzazione dell'opera di interesse generale una volta liberata dal vincolo (per decadenza del piano attuativo), non comporta l'applicazione delle disposizioni previste per le zone che diventano "bianche" dall'art. 9 del D.P.R. n. 380 del 2001.

Riguardo alle aree (incluse in comprensorio perimetrato da strumento attuativo decaduto), oggetto di precise localizzazioni (scadute), e risultanti ricadenti in zona F, anche in applicazione del principio rinveniente dall'art.17 c.1 della legge n.1150 del 1942, può essere consentita al privato la realizzazione dell'opera di interesse generale (es. impianto sportivo), già prevista dallo strumento generale e localizzata da quello attuativo, ma non ovviamente la realizzazione di un edificio residenziale che né la previsione attuativa né quella generale consentono.

Sulle aree incluse in zone... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...itorio, una volta liberate dal vincolo di destinazione impresso dallo strumento attuativo scaduto, in astratto edificabili in quanto non interessate singolarmente da specifiche localizzazioni all'interno del perimetro di piano, l'edificazione residenziale - una volta scaduto il piano attuativo - è ammissibile solo se il Prg vigente contiene prescrizioni di zona idonee a consentire l'attività edilizia anche in assenza di strumento attuativo.

E' evidente che l'art. l'art.17 L. n.1150 del 1942 ha la funzione di evitare che le opere già realizzate in forza ed in attuazione del piano particolareggiato poi decaduto (per decorso dei termini in esso stabiliti) e rimasto dunque parzialmente incompiuto, restino (sine die) incomplete e/o debbano addirittura essere demolite con inutile esborso di risorse (nel che si concreterebbe una palese ingiustizia, essendo state edificate in costanza di una disciplina urbanistico-attutativa che ne consentiva la costruzione). La norma può trovare, pertanto, applicazione - in conformità alla sua funzione - esclusivamente per dare copertura causale alle sole opere già realizzate sotto il suo vigore e/o, comunque, a quelle avviate 'prima' della sua scadenza.

È principio generale... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... cui la rinnovata attività pianificatoria del territorio comporta il venir meno delle prescrizioni analoghe o dei titoli preesistenti, a meno che non fossero già stati iniziati i lavori assentiti.

Ai fini della determinazione del valore venale del bene, deve tenersi conto della regola secondo cui, ai sensi dell'art. 16 della L. 17 agosto 1942 n. 1150, relativo ai piani edilizi particolareggiati ma applicabile anche ai piani di lottizzazione, l'eventuale decadenza del piano di lottizzazione dopo il decimo anno successivo alla stipula della convenzione, si applica solo con riguardo alle disposizioni di contenuto espropriativo e non anche alle prescrizioni urbanistiche di piano, che rimangono pienamente operanti e vincolanti senza limiti di tempo, fino all'eventuale approvazione di un nuovo piano attuativo.

Ai sensi dell'art. 13 e segg. della legge fondamentale urbanistica il piano particolareggiato ha una validità temporale predefinita, comunque "non maggiore di 10 anni", decorsi i quali, "diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... stabiliti dal piano stesso". La norma implicitamente afferma che le zone edificabili non cessano di essere tali per il venir meno del Piano; per converso, le rimanenti previsioni operative (non di zona), a mezzo delle quali sono individuati spazi riservati ad opere od impianti di interesse pubblico, divengono inefficaci in ragione della decadenza della fonte previsionale.

Una volta scaduto il piano attuativo, il parametro di riferimento per valutare l'ammissibilità di un intervento edilizio non può che essere il vigente strumento urbanistico qualora un piano attuativo non sia più necessario essendo state realizzate tutte le opere di urbanizzazione.

Non è corretto fare applicazione dell'art. 17 della legge n. 1140/1942 (il quale, in presenza di un piano particolareggiato o di zona divenuto inefficace, permette la costruzione di nuovi edifici col solo obbligo di rispettare gli allineamenti e le prescrizioni di zona) senza prima verificare se il PEEP risulti ancora in vigore o se invece sia scaduto in ragione del decorso del complessivo termine di diciotto anni (art. 9 l.n.167/1962).

La scadenza dell'originario P.P. per decorso della sua efficacia decennale può comportare l'estinzione degli eventuali v... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...opriativi che il P.P. aveva impresso ma non determina il venir meno della destinazione generale e le connesse regole conformative, per le quali, in considerazione della loro recezione nel P.R.G., deve ritenersi valida la regola dell'efficacia a tempo indeterminato di cui all'art. 11 della legge 17 agosto 1942, nr. 1150.

Le prescrizioni del PEEP (malgrado la scadenza), continuano ad essere rilevanti per i soggetti che, non avendo ancora realizzato le costruzioni, intendano tardivamente chiedere il titolo abilitativo, non potendo dalla perdita di efficacia del PEEP conseguire il carattere di zona bianca delle aree, destinate al suo interno all'edilizia residenziale; tale possibilità è stata ora espressamente prevista con riferimento ai Piani Particolareggiati dall'art. 17, comma 3, L. n. 1150/1942, aggiunto dall'art. 5, comma 8 bis, D.L. n. 70/2011 conv. nella L. n. 106/2011.

L'efficacia dei piani particolareggiati, ai quali si assimilano analogicamente le lottizzazioni convenzionate, hanno un termine entro il quale le opere devono essere eseguite, che non può essere superiore a 10 anni.

L'art. 17 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 va inteso nel senso che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l'esecuzione d... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rticolareggiato, nella parte in cui è rimasto inattuato non possono più eseguirsi i previsti espropri come preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, in particolare (prima parte del comma primo) e, per converso, non si può procedere all'edificazione residenziale per assenza di tale fondamentale presupposto.

Scaduto i piano di zona, decadute le previsioni ablatorie delle norme attuative, permane e riprende vigore la disciplina d'uso del territorio disposta a livello di pianificazione generale valevole a tempo indeterminato, con riespansione delle ordinarie facoltà dominicali di utilizzazione del bene da parte del suo titolare.

È vero che il piano particolareggiato scade per decorrenza del termine decennale, ma gli effetti conformativi sono tendenzialmente permanenti.

Alla cessata efficacia delle norme del piano attuativo consegue la decadenza dei vincoli espropriativi di zona, con riespansione dello ius aedificandi secondo le previsioni dettate dal vigente strumento urbanistico, rimanendo fermi a tempo indeterminato soltanto gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso.

Il principio, secondo cui il termine dece... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...i applica "alle prescrizioni urbanistiche di piano che rimangono pienamente operanti e vincolanti senza limiti di tempo fino all'eventuale nuova approvazione di un nuovo piano attuativo", riguarda i piani di lottizzazione ove sono state interamente realizzate le opere di urbanizzazione entro il termine massimo previsto in convenzione e non viceversa i piani per i quali non si è verificata tale condizione.

Alla luce del disposto di cui agli artt. 16 comma 5 e 17 commma 1 della L. n. 1150/1942, il piano particolareggiato scaduto è, comunque, ultrattivo, con riguardo, da un lato, agli allineamenti e, dall'altro, alle prescrizioni di zona stabilite dal piano stesso.

ll decorso del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione fa venire meno solo i vincoli finalizzati all'espropriazione e le altre limitazioni della proprietà privata imposti dallo strumento attuativo, ma non anche la disciplina urbanistico-edilizia da esso dettata, che continua a trovare applicazione fino all'approvazione di un nuovo piano attuativo o di un nuovo p.r.g.

Dalla normativa statale (vigente ratione temporis) trasfusa nelle disposizioni del testo unico sugli espropri, emerge il principio per il quale nel caso di scadenza... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...acia del piano per gli insediamenti produttivi, vengono meno le relative previsioni urbanistiche e sorge l'obbligo di ripianificazione dell'area, sicché le opere - previste dal medesimo piano e non più attuabili - non possono essere realizzate ad iniziativa del proprietario dell'area (ovvero con l'accoglimento di una proposta di lottizzazione).

L'ultrattività delle previsioni del piano decaduto (prevista dall'art. 17, primo comma, della legge n. 1150 del 1942) riguarda il solo caso in cui sia "decorso il termine stabilito per l'esecuzione del piano particolareggiato" (e non anche del PIP), in quanto, in detta ipotesi, continuano ad avere applicazione le previsioni dello strumento urbanistico generale in ragione della conformazione caratterizzata dall'assenza di vincoli preordinati all'esproprio.

L'art. 17 della L. n. 1150/1942, va inteso nel senso che scaduto il termine di efficacia stabilito per l'esecuzione del piano particolareggiato, nella parte in cui è rimasto inattuato non possono più eseguirsi i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria in particolare.

Alla luce dell'art. 17 della L. n. 1150/1942, dove il piano attuativo (... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... specie piano peep), di cui è intervenuta la scadenza, ha avuto attuazione, con la realizzazione di strade, piazze ed altre opere di urbanizzazione, l'edificazione residenziale è consentita secondo un criterio di armonico inserimento del nuovo nell'edificato esistente e cioè in base alle norme del piano attuativo scaduto che mantengono la loro integrale applicabilità.

A seguito della decadenza del piano particolareggiato non è più possibile dare allo stesso esecuzione coattiva, non essendovi possibilità ulteriori di procedere alle espropriazioni.

Ordinariamente, il venir meno della disciplina posta dalla pianificazione attuativa (nel caso di specie PEEP) non rende l'area interessata priva di disciplina urbanistica, trovando applicazione quella posta dallo strumento urbanistico primario (PRG).

Dal venire meno dell' efficacia di un PEEP, non può conseguire l'ultrattività della normativa peep ad altri fini, come se si trattasse, cioè, di una disciplina relativa a comuni zone residenziali; ciò in considerazione della sua peculiarità, consistente nella funzionalizzazione ad un programma di edilizia residenziale pubblica da attuarsi mediante esproprio.
... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ell'ipotesi di imposizione di un vincolo espropriativo derivante dall'approvazione di un piano di zona, rimasto inattuato o solo parzialmente attuato, ma ormai decaduto per decorrenza dei termini senza l'attivazione delle procedure ablatorie, l'utilizzazione del terreno da parte dei singoli proprietari può avvenire secondo le indicazioni e le prescrizioni rinvenibili nel vigente strumento urbanistico generale.

La mancata tempestiva attuazione di un Piano Particolareggiato comporta unicamente la perdita di efficacia della prescrizione dello stesso. Una volta scadute le norme attuative permane la disciplina d'uso del territorio disposta a livello di P.R.G. L' affermata necessità di ricondurre la concreta disciplina d'uso del territorio alla pianificazione generale vigente inibisce anche un'applicazione generalizzata dell'art. 41 quinquies della L. n. 1150/1942 circa i limiti di edificabilità ivi previsti.

Nell'ipotesi di imposizione su un'area del territorio comunale di un vincolo espropriativo derivante dall'approvazione di un piano di zona, rimasto inattuato o solo parzialmente attuato, ma ormai decaduto per decorrenza dei termini senza l'attivazione delle procedure ablatorie, i singoli proprietari possono utilizzare il loro ter... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...do le indicazioni e le prescrizioni rinvenibili nel vigente strumento urbanistico generale.

Scaduto il termine di efficacia del piano, decadono i vincoli nello stesso previsti e l'amministrazione perde i penetranti poteri dispositivi della proprietà privata che la legge le attribuisce allo scopo di consentire l'attuazione del piano nei termini previsti: per esemplificare l'amministrazione non potrà ordinare ai privati di eseguire le trasformazioni previste sotto minaccia della avocazione delle aree alla mano pubblica.

La cessata efficacia del piano attuativo determina il venir meno della specifica destinazione a servizi prevista nel piano particolareggiato, ma l'area non diventa bianca e permane la disciplina disposta a livello di P.R.G., con sopravvivenza – o meno – della necessità di ulteriore pianificazione attuativa a seconda del concreto livello di sviluppo edificatorio realizzato.


 
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