PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> COMUNICAZIONI PERSONALI E IMPERSONALI
Le comunicazioni di avvio del procedimento costituiscono atti endoprocedimentali non immediatamente lesivi e, come tali, non autonomamente impugnabili, dovendosi semmai farsi valere i vizi che li affliggono in sede di impugnazione dell’atto conclusivo del procedimento.
L’amministrazione, nell'avviso di inizio del procedimento, non è tenuta ad individuare con assoluta precisione quali saranno l'ampiezza, la struttura e il dispositivo del provvedimento che si accinge ad emanare, essendo possibile che, una volta avviata l'istruttoria, essa deliberi di emettere un provvedimento diverso da quello preannunziato, con il limite costituito dall'aderenza dell'atto finale rispetto a quello oggetto dell'avviso.
Le norme in tema di partecipazione al procedimento amministrativo vanno interpretate in senso sostanziale pertanto la comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria né esigibile laddove l'interessato sia stato reso edotto e, dunque, sia a conoscenza dell'esistenza di un procedimento amministrativo.
Tra la comunicazione di avvio del procedimento e l’emissione del provvedimento finale deve trascorrere un intervallo di tempo idoneo a consentire un’effettiva partecipazione dell’interessato (nel caso di specie ciò non è avvenuto dato che il provvedimento finale è stato adottato prima che il ricorrente ricevesse la comunicazione di avvio del procedimento).
La comunicazione di avvio del procedimento è unica per ciascun procedimento e tendenzialmente completa, sicché deve essere necessariamente reiterata ogni volta che sia iniziato un nuovo procedimento, anche se connesso ad altro precedentemente iniziato, alla sola condizione che ciascun procedimento sia autonomo dall’altro.
Il sopralluogo effettuato dalla Polizia Municipale in cui si dà atto del diretto intervento dei proprietari dell’immobile abusivo deve essere equiparato alla comunicazione di avvio del procedimento assolvendone le medesime funzioni cognitive.
L’omessa comunicazione di avvio del procedimento nei confronti di una società in rapporto di controllo con altra società, avente il medesimo amministratore delegato e destinataria della comunicazione di avvio, non comporta la violazione delle finalità partecipative.
Non è dovuta la comunicazione di avvio per il procedimento che si conclude con l’emanazione dell’ordine di sgombero in quanto quest’ultimo, oltre ad avere natura strettamente vincolata, è atto dovuto in presenza di una trasformazione della destinazione di un bene.
L’inosservanza delle disposizioni in tema di pubblicità e comunicazioni, se certamente ha effetti sulla conoscenza legale degli atti e sulla tempestività delle relative impugnazioni, non si riverbera però sulla validità degli atti stessi, che non ne risultano viziati nella loro legittimità.
Il provvedimento di proroga della dichiarazione di pubblica utilità e il provvedimento di esproprio sono atti che devono essere notificati personalmente e individualmente ai soggetti interessati. In suddetta ipotesi non trovano infatti applicazione le norme di cui agli artt. 11 comma 2 e art. 16 comma 5 del D.P.R. 327/01 che, infatti, si riferiscono non al provvedimento conclusivo del procedimento ma alla comunicazione di avvio dello stesso, che appunto può, nei casi e con le modalità previste, essere effettuata mediante pubblicazione.
La comunicazione di avvio del procedimento è superflua quando: l'adozione del provvedimento finale è doverosa (oltre che vincolata) per la P.A.; i presupposti fattuali dell'atto risultano assolutamente incontestati dalle parti; il quadro normativo di riferimento non presenta margini di incertezza sufficientemente apprezzabili; l'eventuale annullamento del provvedimento finale, per accertata violazione dell'obbligo formale di comunicazione, non priverebbe la P.A. del potere di adottare un nuovo provvedimento di identico contenuto anche in relazione alla decorrenza dei suoi effetti giuridici.
PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> COMUNICAZIONI PERSONALI E IMPERSONALI --> ALBO PRETORIO
La pubblicazione all'albo pretorio online del comune è un adempimento previsto per dare notizia al pubblico dell’avvenuto rilascio del titolo edilizio ma non rileva ai fini della conoscenza legale da parte del richiedente il titolo edilizio.
La comunicazione di avvio del procedimento di apposizione del vincolo e di dichiarazione di PU, in presenza di elevato numero di destinatari, mediante l’affissione del relativo avviso all’Albo pretorio del Comune , non è “idonea” forma di pubblicità, ai sensi dell'art. 8 comma 3 della L. n. 241/1990, rendendosi viceversa necessaria una forma di comunicazione notiziale che si avvicini più concretamente alla sfera dei privati incisi dal potere espropriativo, quale la pubblicazione su un giornale quotidiano; ciò è attestato anche dall’art.11 DPR 327/2001.
PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> COMUNICAZIONI PERSONALI E IMPERSONALI --> BUR
Non può essere considerato valido equipollente al regolare avviso dell’inizio del procedimento espropriativo la pubblicazione sul B.U.R., sia perché rivolta a meri fini di pubblicità – notizia, sia perché essenzialmente diversa dalla comunicazione individuale, invece richiesta nei confronti dei proprietari espropriandi.
PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> COMUNICAZIONI PERSONALI E IMPERSONALI --> BUR --> COSA PUBBLICARE
La pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione (nel caso di specie prevista dall’art. 4 della L.R. Sardegna n. 43/1989) dell’avviso concernente la presentazione di domanda di autorizzazione per la costruzione e l’esercizio dell’elettrodotto, non costituisce una mera formalità imposta dal legislatore, ma ha la funzione di permettere l'effettiva partecipazione degli interessati al procedimento; ne consegue la necessità che tale avviso contenga l’indicazione delle particelle catastali e dei relativi intestatari o quanto meno l’indicazione della localizzazione delle aree.
La comunicazione di massa effettuata mediante publlicazione sul BUR di avviso non contenente l’indicazione di un elenco delle ditte coinvolte ma la sola indicazione che nel territorio di un certo Comune sono localizzati i lavori di una certa opera pubblica, non consente che il vero interessato sia messo in alcun modo in condizione di poter sapere che i terreni di sua proprietà sono interessati alla realizzazione della suddetta opera e di poter conseguentemente presentare osservazioni.
PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> COMUNICAZIONI PERSONALI E IMPERSONALI --> COMPETENZA
Dato il carattere istruttorio ed endoprocedimentale della comunicazione di avvio del procedimento, funzionale all’acquisizione dell’apporto procedimentale degli interessati, non vi è alcuna necessità che venga adottata dallo stesso organo di amministrazione attiva competente all’adozione del provvedimento finale.
PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> COMUNICAZIONI PERSONALI E IMPERSONALI --> CONDIZIONI
L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un’opera edilizia abusiva consegue all’inottemperanza all’ordine di demolizione come atto dovuto e non necessita della preventiva comunicazione dell’inizio del procedimento finalizzato all'accertamento di tale inottemperanza, non essendo tale adempimento dovuto nei casi in cui l’interessato non possa apportare alcun contributo all’esercizio del potere.
E' possibile ricorrere, in presenza dei presupposti prescritti, a forme di pubblicità alternative alla comunicazione individuale; e tanto in quanto l’art. 8 comma 3 della L. n. 241 del 1990 è una norma di chiusura dell'ordinamento.
La surrogazione degli obblighi partecipativi attraverso forme generali di pubblicità rimane subordinata ad un duplice requisito legittimante, il primo relativo all’ “an” (effettiva difficoltà di procedere a notifiche individuali nei confronti dei singoli destinatari) e l’altro afferente al “quid” ed “quomodo” della pubblicazione, con specifico riguardo agli effettivi contenuti degli avvisi pubblici ed alla loro idoneità a consentire in concreto la partecipazione –non tanto della collettività quanto- dei diretti destinatari del provvedimento in fieri.
L'art. 7 della l. 7 agosto 1990 n. 241, concernente l'obbligo di inviare la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo, presuppone che l'interessato ignori l'esistenza del procedimento stesso; pertanto, tale obbligo non sussiste laddove il procedimento sia iniziato a seguito di istanza del medesimo interessato, come nell'ipotesi del procedimento di accertamento di conformità urbanistica previsto dall'art.36 del d.P.R. n. 380 del 2001.
PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> COMUNICAZIONI PERSONALI E IMPERSONALI --> CONTENUTO
In caso di comunicazione di massa ai sensi dell'art. 11, comma 2, t.u. espropriazioni, richiamato dall'art. 16, comma 5, del medesimo d.P.R. 327/2001, l'avviso pubblico sostitutivo della comunicazione individuale non può limitarsi alla generica descrizione dell'opera pubblica e della indicazione del Comune in cui ricade, ma deve anche descrivere – quali indefettibili elementi richiesti a pena di illegittimità – i terreni o gli edifici espropriandi, indicando i dati catastali degli immobili ed i nomi dei proprietari catastali. Diversamente, infatti, gli interessati non sarebbero posti in condizione di comprendere, dalla pubblicità di massa contenuta nell'albo pretorio e sulla stampa quotidiana, che è proprio l’immobile di proprietà ad essere oggetto del procedimento espropriativo.
Le modalità di comunicazione, seppur semplificate nella forma collettiva mediante avviso pubblico, devono essere idonee a raggiungere lo scopo dell'effettiva conoscenza, di guisa che il proprietario inciso sia posto in grado di partecipare al procedimento in chiave difensiva.
L'avviso (tanto se collettivo, quanto se individuale), cui l'Amministrazione è tenuta ex art. 11 DPR 327/2001,per essere legittimo, deve contenere l’indicazione delle particelle espropriande e dei nominativi dei proprietari incisi, perché solo in questo modo gli interessati sono posti nelle condizioni di poter decidere se partecipare o meno al procedimento.
Pur essendo possibile per la P.A. ricorrere all’avviso di massa per la comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento ablatorio, qualora siano oltre cinquanta i proprietari interessati (art. 11 terzo comma D.P.R. 8 Giugno 2001 n. 327), deve ritenersi che l’approvazione del progetto definitivo-esecutivo con contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera sia preceduta da un avviso insufficiente a realizzare la finalità partecipativa, qualora effettuato con l’indicazione dei soli dati catastali e non anche dei dati anagrafici dei proprietari, come è invece indispensabile che avvenga.
La mancata indicazione espressa, nel contesto della comunicazione di avvio, del responsabile del procedimento e dell’ufficio comunale in cui prendere visione degli atti, è mera irregolarità non viziante atteso che in simili evenienze responsabile del procedimento è considerato il preposto alla competente unità organizzativa.
La pubblicazione sul BUR, che non comprenda né l’indicazione delle particelle catastali interessate dal progetto, né l’individuazione dei relativi intestatari catastali non può valere come comunicazione di avvio del procedimento. Ne consegue che tale pubblicazione non costituisce mezzo idoneo a comunicare l’avvio del procedimento volto alla dichiarazione di pubblica utilità.
L'avviso di cui all'art. 11, d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 deve contenere, per essere legittimo, l'indicazione delle particelle e dei nominativi, quali indefettibili elementi diretti ad individuare i soggetti espropriandi ed i beni oggetto del procedimento amministrativo, e ciò sia che la comunicazione avvenga personalmente, sia che essa avvenga in forma collettiva mediante avviso pubblico; le modalità di comunicazione, seppur semplificate nella forma e nel numero, devono infatti essere idonee a raggiungere lo scopo dell'effettiva conoscenza, di guisa che il proprietario inciso sia posto in grado di optare o non per la partecipazione procedimentale in chiave difensiva.
Insufficiente a realizzare la finalità partecipativa nella fase del procedimento di approvazione del progetto definitivo, l'avviso contenente l'indicazione dei soli dati catastali e non i dati anagrafici dei proprietari, com’è invece indispensabile che avvenga anche quando trattasi di procedura di massa.
L’avviso pubblico, sostitutivo ai sensi degli artt. 11 e 52 ter d.P.R. n. 327/2001 della comunicazione personale ai fini della partecipazione al procedimento appositivo del vincolo preordinato all’esproprio e dichiarativo della pubblica utilità dell’opera da realizzare, deve contenere, per essere legittimo, l'indicazione delle particelle e dei nominativi, quali indefettibili elementi diretti ad individuare i soggetti espropriandi ed i beni oggetto del procedimento amministrativo, e ciò sia che la comunicazione avvenga personalmente, sia che essa avvenga in forma collettiva mediante avviso pubblico.
L’art. 11 DPR 327/2001 pone l’avviso individuale e l’avviso collettivo in posizione alternativa tra loro, ma tuttavia assolutamente paritaria quanto al contenuto; la stessa posizione di parità deve riconoscersi tra le due forme di pubblicazione dell’avviso collettivo (da effettuarsi entrambe), costituite dall’affissione all’albo pretorio e dall’avviso su uno o più quotidiani a diffusione nazionale. Quanto premesso consente di escludere che la norma preveda un “tertium genus” di avviso collettivo col quale, dopo aver tratteggiato alcuni elementi generali dell’azione amministrativa, si demanda all’avviso esposto all’albo pretorio la funzione di realizzare la partecipazione, indicando le particelle catastali interessate (o quanto meno il foglio) ed i relativi intestatari.
Il contenuto dell’avviso collettivo ex art. 11 DPR 327/2001, in entrambe le forme di pubblicazione (albo pretorio e quotidiani), deve contenere, analogamente all’avviso individuale, gli elementi necessari al fine di permettere al proprietario di partecipare al procedimento appositivo del vincolo; non può pertanto dirsi rispettato il dettame del citato art. 11 qualora l’avviso pubblicato sui quotidiani rinvii al testo integrale dell’avviso contenente l’individuazione catastale delle aree e dei proprietari pubblicato all’albo pretorio comunale.
La procedura con avviso collettivo (art. 11 DPR 327/2001), introdotto per ridurre gravosità per l’amministrazione nel caso adempimenti partecipativi complessi, riveste natura eccezionale e pertanto non può essere estesa oltre quella, rispondente nel pubblico interesse a ragioni di economia procedimentale, di materialmente concentrare in un solo avviso, pubblicato sui quotidiani e all’albo pretorio, almeno due dati imprescindibili vale a dire la particella catastale (o quanto meno il foglio) ed il suo intestatario.
L'avviso di cui all'art. 11 D.P.R. n. 327/2001 (T.U. Espropriazione per p.u.) deve contenere, per essere legittimo, l'indicazione delle particelle e dei nominativi, quali indefettibili elementi diretti ad individuare i soggetti espropriandi ed i beni oggetto del procedimento amministrativo, e ciò sia che la comunicazione avvenga personalmente, sia che essa avvenga in forma collettiva mediante avviso pubblico. E' evidente che le modalità di comunicazione, seppur semplificate nella forma e nel numero, devono in ogni caso essere idonee a raggiungere lo scopo dell'effettiva conoscenza, di guisa che il proprietario inciso sia posto in grado di optare o meno per la partecipazione procedimentale in chiave difensiva.
L’avviso di cui all’art. 11 DPR n. 327/2001 deve contenere gli elementi idonei a rendere edotto il destinatario del procedimento ablatorio del sacrificio che gli si intende imporre e dei beni oggetto di tale sacrificio. Ciò rende indispensabile una chiara individuazione dei soggetti e dei beni espropriandi. Tale contenuto dell’avviso, proprio per le finalità cui lo stesso è preordinato, deve essere a maggior ragione completo ed idoneo a rendere compiutamente edotto il proprietario espropriando, proprio con riferimento al caso di comunicazione non personale.
In materia di comunicazione di avvio prevalgono canoni interpretativi di tipo sostanzialistico e teleologico, non formalistico.
Laddove il provvedimento adduca motivazioni che non risultavano anticipate nella comunicazione di avvio del procedimento si verifica una palese compromissione delle garanzie di partecipazione, che, come noto, impongono la necessaria corrispondenza fra quanto anticipato e quanto ritenuto a fondamento del provvedimento conclusivo del procedimento.
Tra atto preannunciato ed atto finale deve sussistere una relazione di analogia o congruità, ovvero di prevedibilità alla luce di acquisite risultanze istruttorie, e non necessariamente di identità assoluta.
Al fine della funzione partecipativa, non è necessario elencare, nell'avviso pubblico di avvio di procedimento, nominativamente i proprietari degli immobili oggetto dell’esproprio, oltre alle particelle catastali, perché ciò comporterebbe un onere eccessivo per l’amministrazione, a fronte di uno sforzo per i privati che non oltrepassa quello della ragionevole diligenza minima.
In un procedimento volto alla realizzazione di un’opera pubblica, qualora ricorrano i presupposti di legge per utilizzare le forme alternative di comunicazione tipiche dei procedimenti c.d. “di massa”, l’indicazione, nell’avviso di avvio della procedura espropriativa, delle particelle interessate dai lavori e dei nominativi degli intestatari catastali, rappresenta un momento imprescindibile affinché tale forma di pubblicità sia effettivamente idonea a far conoscere ai suddetti intestatari, che le loro proprietà saranno coinvolte in un procedimento ablativo. Non sufficiente pertanto è l'indicazione, nell'avviso pubblico, del luogo di deposito del piano particellare.
I con...
Il presente articolo è un'aggregazione di sintesi di pronunce giudiziali estratte da un nostro codice o repertorio, nel quale le sintesi qui visibili sono associate agli estremi e agli estratti originali delle pronunce a cui si riferiscono (vedasi il sampler del prodotto). Possono essere presenti sintesi ripetitive o similari, derivanti da pronunce di contenuto ripetitivo o similare.