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Indennizzo e risarcimento danni ex art. 42-bis dPR 327/2001 al proprietario di un bene illegittimamente occupato per scopi pubblici


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Avvocato, Responsabile Servizio Espropri Amministrazione provinciale di Catanzaro

PATOLOGIA --> OPERA PUBBLICA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> ACQUISIZIONE SANANTE --> ART. 42 BIS DPR 327/2001 --> INDENNIZZO/RISARCIMENTO

L'applicazione della piattaforma di criteri atti alla quantificazione della posta indennitaria connessa all'adozione del provvedimento acquisitivo ex art. 42-bis dPR 327/2001 non può andare disgiunta dalla sua effettiva adozione.

L'indennizzo ex art. 42bis non è un debito sorto in forza di vicende anteriori al provvedimento acquisitivo che si limita ad accertarlo, ma è un'obbligazione che sorge in forza del provvedimento di acquisizione, il quale ne definisce altresì l'ammontare. Sicché non è applicabile alla fattispecie il comma 2 dell'art. 5 del decreto legge 29 marzo 2004, n. 80, convertito con la legge 28 maggio 2004, n. 140, e la corresponsione dell'indennizzo in discorso esula dalle competenze dell'Organo straordinario di liquidazione e grava sull'ordinaria gestione dell'Ente debitore, con il corollario dell'inapplicabilità al caso concreto del divieto d'intrapresa o prosecuzione di azioni esecutive a carico dello stesso Ente ex art. 248, comma 2, d.lgs. n. 267/2000.

Al proprietario di un bene illegittimamente occupato per scopi ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...ualora l'amministrazione eserciti il potere di acquisizione e non proceda alla restituzione, spetta per legge non il controvalore del bene, bensì un importo superiore, pari al 110% del valore venale del bene, oltre al risarcimento del danno per il periodo di occupazione sine titulo.

Al proprietario, qualora l'amministrazione eserciti il potere di acquisizione e non proceda alla restituzione, spetta per legge non il controvalore del bene, bensì un importo superiore, pari al 110% del valore venale del bene, oltre al risarcimento del danno per il periodo di occupazione sine titulo.

Al proprietario del bene illegittimamente occupato, qualora l'amministrazione eserciti il potere di acquisizione e non proceda alla restituzione, spetta per legge non il controvalore del bene, bensì un importo superiore, pari al 110% del valore venale del bene, oltre al risarcimento del danno per il periodo di occupazione sine titulo.

Ai sensi dell'art. 42 bis del dPR 327/2001, l'acquisizione sanante comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute a titolo di:a) danno patrimoniale, da determinarsi nella misura del valore venale dell'area alla data di emissione del provvedim... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...uisizione sanante;b) danno non patrimoniale (nella misura del 10% del valore venale dell'area occupata);c) danno da occupazione illegittima (da quantificarsi nella misura del 5% annuo del valore venale delle aree occupate), dall'inizio del periodo di occupazione illegittima fino a quella di adozione del provvedimento traslativo.

L'uso dell'espressione "a titolo risarcitorio" nel comma 3 dell'articolo 42 bis, riferita all'interesse, sia una mera imprecisione lessicale, che non altera la natura della corrispondente voce dell'indennizzo, il quale essendo unitario non può che avere natura unitaria.

In base ai principi rivenienti dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 71 del 2015, può affermarsi che, nella fattispecie delineata dall'art. 42 bis del DPR n. 327/2001, l'illecita o l'illegittima utilizzazione di un bene immobile da parte dell'Amministrazione per scopi di interesse pubblico costituisce un presupposto indispensabile - unitamente alle altre specifiche condizioni espressamente previste- del tutto autonomo rispetto alla precedente attività della stessa amministrazione e, quindi, nel caso in cui detto autonomo, speciale ed eccezionale procedimento espropriativo sia stato legittimamente promosso, attuato e concluso, il ri... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...l pregiudizio - patrimoniale e non patrimoniale- previsto per la perdita della proprietà del predetto bene immobile, ha natura non già risarcitoria ma indennitaria.

L'art. 42 bis DPR 327/2001 (commi 1, 2, 3 e 4) fa riferimento all'indennizzo, piuttosto che al risarcimento del danno, quale corrispettivo a fronte dell'attività posta in essere dall'Amministrazione.

In caso di adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis DPR 327/2001, essendo esercitata una nuova attività amministrativa legittima, al proprietario è dovuto un quantum, non già a titolo di risarcimento, bensì di indennizzo, così come è qualificato proprio dal menzionato art. 42 bis.

Il ristoro del pregiudizio non patrimoniale – unitamente alla previsione, nel comma 3 dell'art. 42-bis DPR 327/2001, del risarcimento per il periodo dell'occupazione illegittima – deporrebbe per la persistenza di un'obbligazione da fatto illecito a carico della P.A., senza trascurare le differenze tra il cd. indennizzo ex art. 42-bis e la vera e propria indennità di espropriazione, ben illustrate dalla sentenza della Corte costituzionale n. 71/2015 (ad es. l'esclusione, per l'indennizzo ex art... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...t., della riduzione del 25%, prevista per le espropriazioni legittime qualora si tratti dell'attuazione di interventi di riforma economico-sociale).

In ipotesi di occupazione divenuta illegittima, qualora l'Amministrazione opti per l'acquisizione dei suoli, i criteri cui dovrebbe attenersi per la liquidazione dell'indennizzo e del risarcimento dovuti sono tassativamente enunciati dall'art. 42 bis DPR 327/2001.

Al di là del nomen iuris adoperato, l'"indennizzo" di cui all'art. 42 bis DPR 327/2001 costituisce un "risarcimento del danno cagionato da fatto illecito della PA", in quanto la circostanza che sia il legislatore a dettare espressamente ed analiticamente i criteri per la liquidazione del risarcimento non può valere a tramutare l'obbligazione risarcitoria in obbligazione indennitaria, valendo piuttosto ad evidenziare il carattere pregnante dell'illecito pregresso, tanto da reclamare non solo un integrale ristoro patrimoniale ma anche il ristoro del pregiudizio non patrimoniale.

Se quello previsto all'art. 42-bis DPR 327/2001 è un potere "rimediale" che necessita – per legittimarsi e giustificarsi anche dal punto di vista costituzionale – del previo ed integrale ristoro del preg... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...erto, l'indennizzo costituisce un risarcimento del danno cagionato da fatto illecito dell'Ente pubblico; la circostanza che sia il legislatore a dettare espressamente ed analiticamente i criteri per la liquidazione del risarcimento non può valere a tramutare l'obbligazione risarcitoria in obbligazione indennitaria, valendo piuttosto ad evidenziare il carattere pregnante dell'illecito pregresso, tanto da reclamare non solo un integrale ristoro patrimoniale ma anche il ristoro del pregiudizio non patrimoniale.

Qualora l'Amministrazione deliberi di provvedere nel senso di sanare l'ablazione illegittima mediante la disciplina prevista dall'art. 42-bis del D.P.R. 327 del 2001, il risarcimento del danno dovuto dovrà essere liquidato dall'Amministrazione secondo gli indicatori fissati dalla predetta norma.

Il provvedimento acquisitivo ex art. 42 bis DPR 327/2001 garantisce al privato una tutela piena e satisfattiva al conseguimento dell'integrale valore del bene in prospettiva dichiaratamente "indennitaria" piuttosto che "risarcitoria", non trattandosi, nell'auspicio "ricostruttivo" dei conditores, di non più plausibile acquisto ex re illicita, come ancora autorizzava a ritenere la formulazione del previge... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ....

L'art. 42 bis DPR 327/2001 fa riferimento all'indennizzo, piuttosto che al risarcimento del danno, quale corrispettivo dell'attività posta in essere dall'Amministrazione, sembrando che il legislatore abbia considerato di dare rilievo alla liceità dell'attività, non retroattiva, posta in essere dall'Autorità agente.

Non può revocarsi in dubbio che, al di là della indicazione testuale, il c.d."indennizzo" previsto dall'art. 42 bis DPR 327/2001, non abbia effettiva natura risarcitoria; e ciò non soltanto perché il previgente art. 43, già qualificava in termini di risarcimento la somma dovuta in relazione all'acquisizione, bensì, e sopratutto, perché esso copre sia il pregiudizio patrimoniale sia quello non patrimoniale, ossia una tipologia di danno che è ascrivibile esclusivamente alla sfera della tutela risarcitoria, e che è del tutto estraneo, e inconcepibile, con riferimento all'indennizzo in senso proprio, ossia alle ordinarie indennità da esercizio (legittimo) del potere espropriativo.

La procedura prevista dall'art. 42 bis D.P.R. 327/2001 trova fondamento nell'illecita occupazione di un immobile da parte dell'amministrazi... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...senza di ragioni di pubblico interesse che ne sconsigliano la restituzione al legittimo proprietario. L'indennizzo di cui all'art. 42 bis, al di là del nomen iuris attribuito dal legislatore costituisce "un risarcimento del danno cagionato da fatto illecito della PA".

La tendenziale trasmigrazione di tutti i danni patiti dall'originario titolare delle aree acquisite all'interno dell'indennizzo corrisposto all'atto dell'emissione del decreto ex art. 42 bis DPR 327/2001, determina un mutamento del titolo della pretesa, nel senso che l'originario obbligo risarcitorio incombente all'Amministrazione occupante sine titulo si trasforma ex lege in obbligo indennitario, con conseguente estinzione dell'originario diritto al risarcimento vantato dal privato.

L'espressa inclusione da parte del Legislatore di ogni pretesa anche risarcitoria derivante dal pregresso illecito comportamento dell'Amministrazione nell'ambito dell'indennità di natura ablatoria di cui all'art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001, costituisce il frutto di un'espressa scelta disciplinare del legislatore volta a garantire tra il nuovo istituto e l'espropriazione ordinaria una certa uniformità disciplinare che risponde a criteri obiettivamente razionali e non pare violare pre... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...tura sovraordinata.

L'art. 42 bis DPR 327/2001 ai commi 1, 2, 3 e 4, fa riferimento all'indennizzo, piuttosto che al risarcimento del danno, quale corrispettivo dell'attività posta in essere dall'Amministrazione, ciò forse per la liceità dell'attività, non retroattiva, posta in essere dall'Autorità agente.

In ipotesi di adozione del provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis DPR 327/001, deve essere riconosciuto per i beni acquisiti il valore di mercato con esclusione della corresponsione dell'indennizzo per svalutazione della parte residua, qualora sia minimale l'incidenza dello scorporo dalla proprietà complessiva della limitata superficie acquisita che non pregiudica l'accessibilità e la fruibilità della stessa.

Nella recentissima sentenza n. 993 del 3 marzo 2014 il Consiglio di Stato (Sez. IV), esaminati funditus i molteplici aspetti della nuova acquisizione sanante e nel richiamare le esigenze di certezza dell'ordinamento e di effettività della tutela giurisdizionale, è pervenuto alla conclusione che al di là del nomen iuris adoperato nell'art. 42 bis DPR 327/2001, l' "indennizzo" costituisce un "risarcimento del danno cagionato da fatto illecito dell... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...>
L'art. 43 DPR 327/2001 utilizzava l'espressione "risarcimento del danno" riferendosi sia a quanto dovuto dall'Amministrazione per il trasferimento del diritto di proprietà, sia a quanto dovuto per il danno cagionato al proprietario durante il periodo di occupazione illegittima, mentre l'art. 42-bis qualifica come indennitaria l'obbligazione per il trasferimento del diritto di proprietà e come risarcitoria quella dovuta per il danno cagionato nel periodo di occupazione illegittima.

Secondo la recentissima sentenza n. 993 del 3 marzo 2014 del Consiglio di Stato, con riferimento all'art. 42 bis DPR 327/2001, al di là del nomen iuris adoperato, l' "indennizzo" costituisce un "risarcimento del danno cagionato da fatto illecito della PA", in quanto "la circostanza che sia il legislatore a dettare espressamente ed analiticamente i criteri per la liquidazione del risarcimento non può valere…a tramutare l'obbligazione risarcitoria in obbligazione indennitaria (ossia in obbligazione da atto lecito), valendo piuttosto ad evidenziare il carattere pregnante dell'illecito pregresso, tanto da reclamare non solo un integrale ristoro patrimoniale (costituito dalla corresponsione di una somma pari al valore venale, e tale anche da elide... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...da sottrazione del possesso in forza dell'illecita occupazione) ma anche il ristoro del pregiudizio non patrimoniale".

L'istituto dell'acquisizione coattiva è stato reintrodotto dall'art. 42 bis DPR 327/2001; nella nuova versione (commi 1, 2, 3 e 4) si fa riferimento all'indennizzo, piuttosto che al risarcimento del danno, quale corrispettivo dell'attività posta in essere dall'Amministrazione, ciò forse per la liceità dell'attività, non retroattiva, posta in essere dall'Autorità agente.

Con l'art. 42 bis DPR 327/2001 (commi 1, 2, 3 e 4), si fa riferimento all'indennizzo, piuttosto che al risarcimento del danno, quale corrispettivo a fronte dell'attività posta in essere dall'Amministrazione.

Quello di cui all'art. 42 bis DPR 327/2001 è potere "rimediale", debitore del primigenio errore nell'esercizio pregresso del potere, che abbisogna, per legittimarsi e giustificarsi anche dal punto di vista costituzionale, del previo ed integrale ristoro del pregiudizio inferto, ancor prima che della pur necessaria dimostrazione dell'interesse pubblico al perdurante utilizzo dell'immobile. La natura rimediale dell'azione amministrativa rispetto alla pregressa illegittimità si ripercuote ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ... cui l' "indennizzo" è descritto e disciplinato dallo stesso legislatore: esso non è proiettato al futuro in vista dell'ablazione del bene ma al contrario appare tutto ripiegato sull'illecito pregresso nell'obiettivo di eliderne le conseguenze pregiudizievoli per la sfera giuridica dell'ablato, id est, il danno.

Le linee essenziali della norma attributiva del potere acquisitivo (art. 42 bis DPR 327/2001), descrivono il seguente sviluppo logico giuridico: a) l'amministrazione ha commesso un errore nel procedimento pubblicistico; b) a seguito dell'errore, ed a prescindere dalla sua scusabilità, sul terreno privato è ormai sorta un'opera pubblica; c) se quest'ultima è ancora utile e sussistano "attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico" che "valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati" ne giustificano il mantenimento, l'amministrazione può acquisire il terreno utilizzando l'eccezionale potere di cui all'art. 42 bis ; d) deve contestualmente risarcire il danno liquidandolo e corrispondendone l'importo secondo i parametri e le modalità di legge.

La circostanza che sia il legislatore con l'art. 42 bis DPR 327/2001, a dettare espressamente ed analiticamente i criteri per la li... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...del risarcimento, non può valere a tramutare l'obbligazione risarcitoria in obbligazione indennitaria (ossia in obbligazione da atto lecito), valendo piuttosto ad evidenziare il carattere pregnante dell'illecito pregresso, tanto da reclamare non solo un integrale ristoro patrimoniale ma anche il ristoro del pregiudizio non patrimoniale. In realtà il pregiudizio non patrimoniale è sempre traguardato dall'ordinamento come un "danno".

L'art. 43 DPR 327/2001, predecessore dell'art. 42 bis e dichiarato incostituzionale solo per eccesso di delega, aveva un tenore (quanto meno nella sua parte introduttiva e più significativa) pressoché identico a quello dell'art. 42 bis, e tuttavia, a differenza di quest'ultimo, qualificava expressis verbis le somme dovute, quale oggetto di una obbligazione risarcitoria. Il semplice mutamento nominale (indennizzo in luogo di risarcimento) non può, di per sé solo, immutato il contesto normativo, deporre per uno stravolgimento dell'intera fattispecie.

La precisazione, contenuta nel testo dell'art. 42 bis DPR 327/2001, in ordine all'efficacia non retroattiva del provvedimento di acquisizione, nulla dice circa il carattere lecito o illecito della vicenda, essendo piuttosto el... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...mente per: b.1) individuare il soggetto realmente danneggiato dalla perdita della proprietà, coincidente con il proprietario che sia tale al momento del provvedimento e non a quello dell'anteriore modificazione; b.2) fornire un aggancio temporale per garantire che il ristoro del danno sia effettivo ed integrale.

La non sicura integralità del ristoro assicurato dal legislatore con l'art. 42 bis DPR 327/2001 rispetto a quanto ordinariamente ritraibile dal privato a mezzo dell'applicazione degli artt. 2043 e 2059 c.c., se può fornire argomenti per una esame costituzionale alla luce del principio di ragionevolezza o delle norme CEDU interposte, è per altro verso inidoneo a mutare la matrice risarcitoria delle obbligazioni facenti capo alla PA, in vista ed in funzione del trattenimento dell'immobile già illegittimamente attinto da procedura espropriativa.

V'è da revocare in dubbio che l'adozione di un provvedimento ai sensi dell'art. 42 bis DPR 327/2001, sia davvero sufficiente a convertire la fattispecie da illecita in lecita. Non può disconoscersi, infatti, la stretta interconnessione tra determinazione dell'indennizzo per controvalore del bene e l'illegittima occupazione pregressa. L'art. 42 bis, impon... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...tazione dei motivi di interesse pubblico in una fase postuma rispetto alla realizzazione dell'illecito, ovvero quando, comunque, si è già consumata la lesione al diritto di proprietà. Inoltre l'espressa previsione della non retroattività dell'acquisizione coattiva conferma che la regolazione legittima dei rapporti giuridici avviene pro futuro sulle "ceneri di un illecito".

Anche in presenza del provvedimento di "acquisizione sanante" la natura della fattispecie rimane immutata, trattandosi di un'espropriazione sostanziale (determinatasi per l'effetto dell'occupazione dell'area e della sua irreversibile trasformazione invito domino), nella quale il provvedimento ex art. 42 bis costituisce una ratifica amministrativa prevista dalla legge, non sufficiente a connotare di liceità la fattispecie (cfr. CEDU sent. 19 maggio 2005, Acciardi e Campagna c. Italia).

Il dato letterale utilizzato dal legislatore nell'art. 42 bis DPR 327/2001 ("indennizzo"), non si rivela elemento sufficiente a ritenere il mutamento del titolo della pretesa, da risarcimento per fatto illecito ad indennizzo per fatto lecito, attesa la causa del potere ed i relativi presupposti che pure concorrono a qualificare la fattispecie normativa.

[Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...zo e risarcimento, pur prendendo a riferimento il valore venale del bene quale base di computo, operano, rispetto alla situazione giuridica soggettiva, sulla base di presupposti funzionali del tutto eterogenei: il primo compensa il titolare del diritto di un sacrificio legittimamente imposto che è giustificato del carattere di funzione sociale ascritto al diritto di proprietà dall'art. 42 Cost.; nel secondo caso, il valore del risarcimento è interamente concentrato sul ristoro del diritto, tanto da abbracciare altre componenti di valore (come ad esempio il danno non patrimoniale), assenti nella commisurazione dell'indennizzo (ed in questo caso, l'interesse generale opera quale dato esterno alla situazione giuridica costituendo solo la giustificazione o l'antefatto causale del risarcimento).

A sostegno della giurisdizione del G.A. in relazione alla determinazione del ristoro per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale ex art. 42 bis DPR 327/2001, depone anche il rilievo che l'istituto ivi disciplinato ha natura pubblicistica, autoritativa ed imperativa: l'atto di acquisizione è, infatti, espressamente qualificato come provvedimento. Si tratta quindi di un ambito in cui viene in emersione l'esercizio della discrezionalità ... [Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...iva, esplicitata nella valutazione degli interessi in conflitto, che è del tutto assente nel caso dell'indennizzo ove la PA agisce a conclusione di un procedimento interamente scandito dalla legge, che nella determinazione della quantificazione del ristoro patrimoniale esclude margini di discrezionalità ed è dunque sindacabile dal G.O.

PATOLOGIA --> OPERA PUBBLICA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> ACQUISIZIONE SANANTE --> ART. 42 BIS DPR 327/2001 --> INDENNIZZO/RISARCIMENTO --> NATURA

L'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale per la perdita del diritto di proprietà all'esito — nell'ambito di un apposito procedimento espropriativo, del tutto autonomo rispetto alla precedente attività della stessa amministrazione — del peculiare provvedimento di acquisizione ivi previsto, non ha natura risarcitoria ma indennitaria.

Il ristoro, sia patrimoniale che non patrimoniale, indicato dal citato art. 42 bis del D.P.R. n. 380/2001, configura un indennizzo, e cioè una (dovuta) riparazione da atto lecito, e non già un risarcimento consequenziale ad un comportamento illecito collegato all'esercizio del potere autoritativo dell'Amministrazione.
[Omissis - La versione integrale � presente nel prodotto - Omissis] ...rispettivo dell'acquisizione sanante ex art. 42-bis tues, previsto per la perdita della proprietà, non ha natura risarcitoria, ma indennitaria, e la controversia sulla sua determinazione e corresponsione appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53 e dell'art. 133, lett. g, c.p.a.. I riferimenti testuali nel terzo comma dell'art. 42 bis cit. al "titolo risarcitorio" e al "danno" costituiscono espressioni inidonee a qualificare la natura giuridica dell'importo da corrispondere, essendo utilizzati nella norma come sinonimi i termini indennizzo e risarcimento così da escludere che nella specie si possa riscontrare un' "appropriata e precisa utilizzazione del lessico giuridico da parte del legislatore".



 
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