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L'occupazione appropriativa e l'occupazione usurpativa

La sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di p.u. e l'occupazione del fondo in sua assenza ab initio configurano le fattispecie, dell'occupazione appropriativa e dell'occupazione usurpativa. La distinzione tra i due istituti ha oggi perso di significato sia con riferimento alla giurisdizione che alla decorrenza del termine di prescrizione, trattandosi in entrambi i casi di un illecito permanente.

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anno:2014
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PATOLOGIA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> OCCUPAZIONE APPROPRIATIVA E USURPATIVA

La sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità e l'occupazione del fondo in assenza ab initio della dichiarazione medesima configurano fattispecie, che vengono per lo più qualificate rispettivamente come occupazione appropriativa e occupazione usurpativa.

PATOLOGIA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> OCCUPAZIONE APPROPRIATIVA E USURPATIVA --> DISTINZIONE

E' ormai indifferente e/o irrilevante parlare di occupazione acquisitiva o di occupazione usurpativa, qualora venga in rilievo un atto e/o comportamento illecito ascrivibile alla pubblica amministrazione e consistente nell'occupazione sine titulo di un suolo privato seguita dalla sua irreversibile trasformazione per effetto della realizzazione su di esso di un'opera pubblica.

La distinzione tra occupazione appropriativa ed usurpativa ha oggi perso di significato sia con riferimento alla giurisdizione (nel senso che residuano al g.o. le sole ipotesi in cui ab origine manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera), che alla decorrenza del termine di prescrizione, trattandosi nei due casi di un illecito permanente.
... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...distinzione tra occupazione appropriativa ed usurpativa (quella realizzata in assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità), ha perso di significato sia con riferimento alla giurisdizione (nel senso che residuano al giudice ordinario le sole ipotesi in cui ab origine manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera), che alla decorrenza del termine di prescrizione trattandosi nei due casi di un illecito permanente come affermato dalla più recente giurisprudenza amministrativa, aderendo alle argomentazioni svolte in più occasioni dalla Corte europea dei diritti umani e, di recente, dalla giurisprudenza amministrativa.

Secondo l'evoluzione giurisprudenziale - partita da numerose pronunce della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo prima e dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 348 e n. 349 del 2007 poi - non assume concreto rilievo, in punto di mezzi tutela assicurati al proprietario danneggiato, la tradizionale distinzione tra occupazione espropriativa ed occupazione usurpativa, posto che in entrambi i casi il comportamento dell'Amministrazione assume i caratteri dell'illecito civile, con tutto ciò che ne consegue.

Alla luce dell'evoluzione giurisprudenziale - partita da numerose pron... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...Corte Europea dei Diritti dell'Uomo prima e dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 348 e n. 349 del 2007 poi - non assume concreto rilievo, in punto di mezzi di tutela assicurati al proprietario danneggiato, la tradizionale distinzione tra occupazione espropriativa ed occupazione usurpativa, posto che in entrambi i casi il comportamento dell'Amministrazione assume i caratteri dell'illecito civile, con tutto ciò che ne consegue.

Il discrimen tra la occupazione usurpativa ed appropriativa, rientrante quest'ultima nella categoria delle espropriazioni per p.u., dipende dalla presenza della dichiarazione di p.u. - che è il solo provvedimento idoneo a determinare la natura pubblicistica dell'opera e la sua conseguente acquisizione a titolo originario all'amministrazione espropriante.

Non assume concreto rilievo, in punto di mezzi tutela assicurati al proprietario danneggiato, la tradizionale distinzione tra occupazione espropriativa ed occupazione usurpativa, posto che in entrambi i casi il comportamento dell'Amministrazione assume i caratteri dell'illecito civile, con tutto ciò che ne consegue.

La distinzione fra occupazione acquisitiva e usurpativa ha perso di significato, poiché si tratta sempre di illec... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nti con l'unica differenza relativa alla individuazione del "dies a quo", dell'illecito, che, in caso di mancanza "ab imis" di una procedura ablatoria (ipotesi corrispondente alla cosiddetta "occupazione usurpativa"), viene ancorato al momento dell'immissione in possesso da parte dell'amministrazione e, in caso di mancanza o annullamento del titolo di esproprio (ipotesi corrispondente alla cosiddetta "occupazione acquisitiva"), viene ancorato al momento della scadenza del termine di occupazione legittima del terreno.

Accanto all'istituto dell'occupazione appropriativa o dell'accessione invertita, caratterizzata dalla sussistenza della dichiarazione di pubblica utilità e comportante l'acquisto in capo all'Amministrazione della proprietà, è stato elaborato dalla giurisprudenza l'istituto dell'occupazione usurpativa che veniva configurata ove tale tipo di dichiarazione non fosse stata emanata o fosse stata successivamente annullata; in suddetta ipotesi la trasformazione non impediva la permanenza del diritto di proprietà in capo al privato e, quindi, il diritto di questi di chiedere o la restituzione del bene (salvo il limite della usucapione) o il risarcimento del danno.

L'istituto dell'occupazione acquisitiva va tenuto dis... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...enomeno, indiscriminato e generico dell'apprensione sine titulo per qualsivoglia ragione e fine (pur se di interesse collettivo) di un bene immobile altrui, essendo lo stesso necessariamente caratterizzato "quale suo indefettibile punto di partenza" da una dichiarazione di p.u. dell'opera e "quale suo indefettibile punto di arrivo" dalla realizzazione dell'opera pubblica medesima.

Gli elementi distintivi tra i diversi tipi di occupazione (acquisitiva ed usurpativa), si è attenuata dopo la dichiarazione d'illegittimità costituzionale del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5 bis, commi 1 e 2 convertito in L. 8 agosto 1992, n. 359, per contrasto con gli obblighi internazionali sanciti dall'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e, quindi, per violazione dell'art. 117 Cost., comma 1, nonché, in via consequenziale, del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37, commi 1 e 2 (Corte costituzionale, 24 ottobre 2007, n. 348 e n. 349).

Le figure dell'occupazione appropriativa e dell'occupazione usurpativa sono rispettivamente caratterizzate, l'una, dall'irreversibile trasformazione del fondo in assenza di decreto di esproprio e, l'altra, dalla trasformazione in assenza, originaria o sopravvenuta, di dichiarazione di pub... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...tà.

L'occupazione appropriativa, presupponendo la destinazione del fondo ad una finalità pubblicistica, che può verificarsi soltanto in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità formale o connessa ad un atto amministrativo che per legge produca tale effetto, si distingue, com'è noto, dall'occupazione usurpativa, la quale ha luogo quando il comportamento dell'Amministrazione non sia ricollegabile ad una pubblica utilità formalmente dichiarata, o per mancanza ab initio della dichiarazione di pubblica utilità, o perché questa è venuta meno a seguito dell'annullamento dell'atto in cui era contenuta o per la scadenza dei relativi termini, verificatasi prima del compimento dell'opera.

Le figure della occupazione appropriativa e dell'occupazione usurpativa sono riconducibili, l'una, all'irreversibile trasformazione del fondo in assenza di decreto di esproprio, pure a seguito di una dichiarazione di pubblica utilità e, quindi, nell'ambito di una procedura di espropriazione; l'altra, alla apprensione-trasformazione del fondo in assenza, ab initio, della dichiarazione di pubblica utilità.

Avuto riguardo alla prospettata distinzione tra "comportamenti materiali"... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...on correlati all'esercizio, quand'anche illegittimo, di pubblici poteri e sindacabili dal giudice ordinario) e "comportamenti giuridici" (id est esecutivi di atti e/o provvedimenti amministrativi ancorché contra legem) – è la stessa Corte costituzionale(sent. n. 191/2006), con specifico riguardo alla materia espropriativa, ad evocare la (correlativa) distinzione tra le fattispecie, di nota origine pretoria, della occupazione c.d. acquisitiva e della occupazione c.d. usurpativa.

Le figure dell'occupazione appropriativa e dell'occupazione usurpativa sono rispettivamente caratterizzate, l'una, dall'irreversibile trasformazione del fondo in assenza di decreto di esproprio e, l'altra, dalla trasformazione in assenza, originaria o sopravvenuta, di dichiarazione di pubblica utilità.

Presupposto indefettibile della cosiddetta "occupazione appropriativa o acquisitiva" è l'esistenza di una dichiarazione di pubblica utilità, in modo che il collegamento funzionale dell'opera agli interessi pubblicistici perseguiti sia cristallizzato in un provvedimento amministrativo formalmente adottato. L'accessione invertita, invece, non si realizza nella diversa ipotesi di "occupazione usurpativa", in cui la dichi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... pubblica utilità manca in radice ovvero è giuridicamente inesistente (in quanto annullata dal giudice amministrativo o carente dei suoi caratteri essenziali tipici, fra i quali la fissazione dei termini richiesti dall'art. 13 della legge n. 2359 del 1865 per il compimento delle espropriazioni e dei lavori).

La differenza pratica tra le due forme di illecito consistenti nell'occupazione acquisitiva ed usurpativa, si è pressoché dissolta dopo la dichiarazione d'illegittimità costituzionale del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5 bis, commi 1 e 2 convertito in L. 8 agosto 1992, n. 359, per contrasto con gli obblighi internazionali sanciti dall'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e, quindi, per violazione dell'art. 117 Cost., comma 1, nonché, in via consequenziale, del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37, commi 1 e 2 (Corte costituzionale, 24 ottobre 2007, n. 348 e n. 349).

In tema di cosiddetta occupazione appropriativa, l'acquisizione della proprietà alla mano pubblica - che opera per effetto della trasformazione irreversibile del fondo ad opera pubblica o ad uso pubblico - postula una dichiarazione di pubblica utilità che, per legge, produca tale effetto; pertanto, esulano dall'ambito... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...dell'istituto i comportamenti della P.A. non collegati ad alcuna dichiarazione di pubblica utilità (cosiddetta occupazione usurpativa), perché mai intervenuta o per essere essa venuta meno a seguito di annullamento o scadenza del termine di efficacia dell'atto in cui era contenuta.

In tema di cosiddetta occupazione appropriativa, l'acquisizione della proprietà alla mano pubblica - che opera per effetto della trasformazione irreversibile del fondo ad opera pubblica o ad uso pubblico - postula una dichiarazione di pubblica utilità formale o connessa ad un atto amministrativo che, per legge, produca tale effetto; pertanto, esulano dall'ambito operativo dell'istituto i comportamenti della P.A. non collegati ad alcuna dichiarazione formale di pubblica utilità (cosiddetta occupazione usurpativa), perché mai intervenuta o per essere essa venuta meno a seguito di annullamento o scadenza del termine di efficacia dell'atto in cui era contenuta.

La c.d. occupazione espropriativa o acquisitiva resta del tutto distinta dal fenomeno, indiscriminato e generico dell'apprensione sine titulo per qualsivoglia ragione e fine (pur se di interesse collettivo) di un bene immobile altrui da parte della P.A., essendo caratterizzata ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... suo indefettibile punto di partenza" da una dichiarazione di p.u. dell'opera realizzanda e "quale suo indefettibile punto di arrivo" dall'esecuzione dell'opera pubblica medesima, appartenente alla categoria dei beni demaniali o patrimoniali indisponibili.

Nel medesimo procedimento non possono coesistere gli effetti della occupazione acquisitiva che presuppone sussistenza e vigenza della dichiarazione di p.u., e quelli della c.d. occupazione usurpativa, che invece la esclude, perciò non comportando alcun effetto traslativo nella titolarità dell'immobile.

L'occupazione appropriativa è configurabile allorché non venga emesso il decreto di esproprio al termine del periodo di occupazione legittima ma presuppone una valida dichiarazione di pubblica utilità, mentre l'occupazione usurpativa richiede la mancanza o la scadenza di una tale dichiarazione ovvero l'omessa indicazione in essa dei termini previsti dalla L. n. 2359 del 1865, art. 13, per l'inizio ed il compimento delle espropriazioni e dei lavori.

L'istituto dell'occupazione usurpativa si connota per l'utilizzazione, da parte della P.A., di un bene privato in assenza ab initio della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera;... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ccupazione acquisitiva si caratterizza per l'irreversibile trasformazione del fondo in assenza di un decreto di espropriazione, pur a seguito di una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera.

Dalla Suprema Corte di Cassazione è stata introdotta la distinzione tra occupazione appropriativa ed occupazione usurpativa: solo le occupazioni assistite a monte da una valida dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, potevano considerarsi idonee a provocare (unitamente all'irreversibile trasformazione del fondo conseguente alla realizzazione dell'opera pubblica), l'estinzione del titolo di proprietà del privato e la conseguente acquisizione della proprietà a titolo originario in capo alla pubblica amministrazione; non così, invece, le occupazioni per le quali tale declaratoria fosse risultata mancante ab origine o a seguito di successivo annullamento.

Sulla base della distinzione tra comportamenti materiali e comportamenti giuridici prospettata dalla Corte Costituzionale (sent. n. 191/2006), la fattispecie dell'occupazione c.d. acquisitiva corrisponde ai comportamenti collegati all'esercizio (sia pure illegittimo) di un pubblico potere, mentre quella della occupazione c.d. usurpativa corrisponde alla fattispeci... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rtamenti "posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto", e, come tali, devoluti, quoad tutelam, alla giurisdizione del giudice ordinario.

PATOLOGIA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> OCCUPAZIONE APPROPRIATIVA E USURPATIVA --> ILLECITO ISTANTANEO O PERMANENTE?

Atteso il contrasto tra gli indirizzi giurisprudenziali e la molteplicità degli interventi normativi (da ultimo il D.P.R. 327/2001, art. 42 bis), è necessario stabilire, attraverso la rimessione della causa alle sezioni unite della Corte di Cassazione, se debba continuare ad applicarsi, per le espropriazioni antecedenti al momento indicato dall'art. 57 del T.U., l'istituto dell'occupazione acquisitiva configurabile come illecito istantaneo (con effetti permanenti) con il regime menzionato in tema di prescrizione, ovvero se per ogni occupazione illecita, la tutela che l'ordinamento riconosce al danneggiato debba considerarsi unica, potendo lo stesso chiedere soltanto il risarcimento dei danni da illecito permanente, con conseguente applicabilità del relativo regime della prescrizione. Allo stato appare altresì necessario approfondire il modo di reintegrare i danni del suddetto illecito permanente e l'incidenza su tale azione risarcitoria dell... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...lificazione unica della occupazione stessa.


 
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