Il sistema di regole che disciplinano il regime giuridico dei beni demaniali e patrimoniali pubblici

I beni demaniali: definizione e disciplina.


Ai sensi dell’art. 823, comma 1 c.c., i beni appartenenti al demanio pubblico sono per definizione “inalienabili e non possono formare oggetto a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano”.



Ciò comporta che per qualità e caratteri intrinseci i beni demaniali non possono che essere inalienabili, inusucapibili ed imprescrittibili proprio in funzione del soddisfacimento dell’interesse superiore a cui sono protesi.


L’incommerciabilità che ne deriva e la mancanza di potere di acquisto secondo i modi conosciuti dal sistema ordinamentale, originario o a titolo derivativo, determinano nella “concessione”, di cui si parlerà in seguito, l’unica possibilità di riconoscere diritti a favore di terzi su tali beni.


La rigorosa tesi appena illustrata r... _OMISSIS_ ...cimento che qualsiasi disposizione contraria all’indisponibilità del bene demaniale, diversa dalla mera concessione, è da considerarsi ex se nulla in ossequio all’art. 1418, comma 1 cod. civ in cui si afferma l’invalidità di un contratto per impossibilità dell’oggetto.


Il divieto (non proprio) assoluto di intoccabilità dei beni demaniali, più forte di qualsiasi altro principio espresso in tema di proprietà privata, denota anche l’impossibilità per un altro soggetto, pubblico o privato, pur dotato della potestà coattiva tipica di una ben individuata disposizione di legge, di potere espropriare un bene demaniale.


L’affermazione enunciata però abbisogna di una dovuta correzione alla luce della lex specialis dedicata dal legislatore nel d.P.R. n. 327/2001 (meglio conosciuto come T.U.Es.) sull’espropriazione pubblica o di pubblica utilità.


Ricordiamo che la proce... _OMISSIS_ ...iva è il metodo di natura impositiva con cui si acquisisce il diritto reale, assoluto o relativo, su un bene, traslandolo da un patrimonio privato a quello pubblico, in presenza di un superiore interesse pubblico, ossia per la realizzazione di un’opera al servizio della collettività.


Orbene, per quello che qui ci riguarda, l’art. 4 del T.U.Es. prevede l’opportunità di espropriare un bene demaniale se questi sia stato preventivamente “spogliato” della sua veste impenetrabile di “ruolo pubblico” attraverso un’operazione amministrativa definita “sdemanializzazione”, la quale però non è sempre possibile.


La ratio sottesa alla normativa suddetta basa la sua fondatezza sui principi di equilibrio degli interessi contrapposti e sulla prevalenza di quello rappresentato dalla procedura coattiva di acquisizione del bene (espropriazione di pubblica utilità), più segnatamente... _OMISSIS_ ...squo;opera da realizzare.


L’art. 829 c.c. detta le condizioni per un passaggio diretto di un bene dal demanio al patrimonio dello Stato.
Il passaggio diretto semplificato può però avvenire sulla base di un atto amministrativo dell’organo che riveste nella fattispecie qualificata la competenza di legge, tale atto altresì sarà soggetto alla pubblicità prevista attraverso l’uso della Gazzetta Ufficiale.


Nei casi in cui il suddetto passaggio avvenga per beni di appartenenza ad un Ente che sia diverso dallo Stato, come Province e Comuni, il provvedimento dovrà essere pubblicato secondo le forme previste dai regolamenti interni.


I beni patrimoniali: differenze.

La differenza tra bene demaniale e bene patrimoniale pubblico è assolutamente sottile ed è contraddistinta non solo da una distinzione tra gli alvei normativi che li descrivono, come si è già detto i p... _OMISSIS_ ...iti nell’art. 822 c.c., mentre i secondi per esclusione nell’art. 826 c.c., piuttosto anche da una destinazione funzionale al pubblico servizio.


Ne deriva che la mancata inclusione secondo il criterio tipologico e l’assenza di un collegamento diretto con la destinazione predefinita, sussistendo soltanto la mera titolarità pubblica comporta che il bene appartenga alla seconda delle categorie astrattamente determinate di “patrimonio disponibile”.


La suddetta categoria, quindi, assume una definizione di carattere puramente descrittivo, essendo conformemente assimilata a quella dei beni appartenenti a soggetti privati.


L’ovvio corollario che ne discende è che se i beni patrimoniali indisponibili sono assoggettati alla stessa disciplina dei beni demaniali, quelli afferenti all’ultima specie citata diversamente vengono sottoposti ad un regime sostanzialmente privatist... _OMISSIS_ ...RLF|
I beni patrimoniali indisponibili, pertanto, pur avendo carattere residuale, anche se oggigiorno la fonte codicistica non è più sufficiente alla loro individuazione, “godono” dello stesso trattamento “rafforzato” di tutela sia amministrativa, sia giurisdizionale, mentre quelli disponibili al contrario sono perfettamente commerciabili, alienabili, usucapibili e pignorabili, ma, soprattutto possono essere dati in godimenti a terzi secondo gli istituti privatistici della locazione o del comodato.


L’assenza del vincolo di destinazione comporta una generale capacità di agire della P.A. che dovrà attenersi soltanto al principio di libertà contrattuale, gli atti posti in essere non saranno condizionati da alcuna regola tipica della potestà pubblica, ma saranno orientati esclusivamente dai precetti dell’autonomia privata.


Bisogna tuttavia ricordare che affinché un bene non apparten... _OMISSIS_ ... del demanio, necessario o artificiale, possa essere classificato nel patrimonio indisponibile occorre un duplice presupposto che la giurisprudenza definisce di ordine soggettivo e oggettivo.


In tal senso sarà necessario un provvedimento formale amministrativo mediante il quale la P.A. espliciti la sua volontà di destinare quel dato bene ad un servizio di pubblica utilità, segue ovviamente la destinazione ad una pubblica utilità che completa il quadro d’insieme con l’oggetto o scopo precipuo dei beni pubblici demaniali.


Non par dubbio che sia l’uno che l’altro debbano essere concomitanti e, soprattutto, il secondo debba trovare corrispondenza nell’attualità della condizione.


La destinazione vincolata e la sua necessaria attribuzione formale è intesa come espressione della causa di strumentalità tra il bene e la funzione istituzionale che l’Apparato pubblico si prefi... _OMISSIS_ ...ire.


A ciò si deve aggiungere che la piena conformità ai requisiti richiesti comporta ogni forma di autotutela che la P.A. può esercitare per la protezione della gestione del proprio patrimonio, riportata con tanta attenzione dal legislatore all’art. 823, comma 2 c.c.

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Il comma 3 dell’art. 826 c.c. è contemplato frequentemente nel comprensorio delle pronunce giudiziarie, sia di legittimità che dell’A.G.O., in quanto proprio il caso ivi trattato ha postulato con maggiore attenzione l’enunciato che si è sviluppato in materia ed ha posto l’obbligatorietà per il contenuto trattato della duplice qualità richiesta per l’applicazione della potestà pubblica di azione per la tutela della tipologia in analisi, diversamente significando il bene sarebbe stato considerato come “patrimonio disponibile” in cui l’Autorità pubblica, priva della sua veste iure auctoritatis, sarebbe tenuta... _OMISSIS_ ...n contesto “paritario” con il soggetto privato.


Di significativo interesse, una statuizione del Consiglio di Stato in cui si afferma con nettezza la distinzione tra i beni demaniali e patrimoniali indisponibili, da un lato, e quelli appartenenti al patrimonio disponibile, dall’altro, proprio in virtù dell’uso vincolato a cui assolve il primo gruppo e per il quale trova applicazione un complesso di regole di matrice pubblicistica.


La dispiegata teoria viene applicata anche ai beni appartenenti agli Enti pubblici territoriali come ordina l’art. 830, comma 2.


Si è già detto che i beni patrimoniali dello Stato e degli altri Enti pubblici assumono la definizione “pubblica” soltanto perché appartengono ad un “soggetto” che si “ammanta” di tale qualifica, ma in realtà sono posseduti come se fossero una proprietà privata e vengono disciplinati... _OMISSIS_ ...i diritto privato.


Si riconoscono in capo al titolare i comuni poteri dominicali e, pertanto, anche lo strumento dell’autotutela amministrativa, come forma autoritaria di difesa del bene, lascia il posto ai normali rimedi giudiziari innanzi al giudice ordinario.


L’unico limite derivante dal profilo soggettivo, che rimane pur sempre vincolato a quei principi imperativi dell’azione amministrativa, attiene alla “trasparenza” procedimentale dell’attività contrattuale, si pensi ad esempio alle alienazioni in un contesto organizzativo come la dismissione immobiliare ed alla relativa forma scelta del contraente, si comprenderà pertanto come questa non debba preferibilmente essere lasciata alla libera discrezionalità, ma debba invero essere “incanalata” nella disciplina codicistica dei contratti ed appalti pubblici.


La casistica in materia di patrimonio disponib... _OMISSIS_ ...asta e conoscerla serve a capire come sia facile intendere un bene come indisponibile quando invece non lo è.


Ad esempio, la semplice cessione di un terreno ad un Comune secondo una convenzione di lottizzazione non qualifica direttamente il bene nel patrimonio indisponibile se manca una deliberazione che attesti la destinazione fattiva ad un pubblico servizio.


Non possono essere riconducibili al patrimonio indisponibile neanche gli impianti tecnologici funzionali ad un servizio di telefonia contrattualmente affidati al privato se non è intervenuto un atto formale di destinazione vincolata.


Parimenti, la circostanza che il terreno sia stato acquisito da un Ente pubblico a seguito di un provvedimento di confisca del giudice penale, se lo stesso Ente non provvede a qualificare formalmente la destinazione vincolata di quel bene, quest’ultimo non entra ex officio nel patrimonio indisponibile, be... _OMISSIS_ ... assoggettato iure privatorum alle regole del diritto privato.


La destinazione ad alloggi di servizio di strutture idonee all’ospitalità da parte di un Apparato pubblico non significa indirizzare quei beni ad un pubblico servizio, bensì utilizzarli strumentalmente dal punto di vista meramente economico.


Invero, a volte succede il contrario, ossia quando un alloggio formalmente vincolato ad un pubblico servizio, ma adibito per lungo tempo ad abitazione privata, perde tale qualifica per “facta concludentia” connessi ad un utilizzo contrario alla sua destinazione originaria è da ascriversi al patrimonio disponibile del soggetto pubblico che lo possiede, il quale, per tale motivo, non può ricorrere ai poteri pubblicistici di autotutela esecutiva per riaverlo.


Infine, ma non da ultimo essendo impossibile fornire un’elencazione completa, torna utile riportare la fattispecie d... _OMISSIS_ ...ile che si sottrae alla sua destinazione pubblica perché oramai in stato di abbandono e viene pertanto compreso nel piano di alienazione di un Ente pubblico, è abbastanza evidente che lo stesso debba essere ritenuto non più come indisponibile per la perdita del suo status originario dovuta al suo inutilizzo.