Demanio e titolarità dei beni pubblici

DEMANIO E PATRIMONIO

Il rapporto che in ordine ad un bene demaniale intercorra tra privati deve essere distinto da quello che intercorra tra la P.A. ed il privato, essendo il primo disciplinato dalle sole norme civilistiche che regolano il tipo di rapporto che le parti medesime abbiano inteso porre in essere avuto riguardo alla concreta disponibilità del bene che esse possano legittimamente vantare, ed il secondo regolato, invece, dalle norme pubblicistiche, oltre che da quelle civilistiche che l'autorità amministrativa intenda utilizzare a tutela del demanio stesso.

La nozione di proprietà accolta dall'art. 832 c.c., secondo cui la proprietà consiste nel diritto di godere e disporre in modo pieno ed esclusivo, non si attaglia affatto alla proprietà p... _OMISSIS_ ...edica la soggezione ai limiti posti dalla legge allo scopo di assicurarne la "funzione sociale", e la nozione di proprietà pubblica, nella quale - a meno che non si tratti di patrimonio disponibile, nel qual caso proprietà pubblica e privata non si differenziano, se non per la qualità soggettiva del proprietario - il tratto caratterizzante sta non tanto nel contenuto del diritto dominicale, quanto nell'elemento finalistico, ossia nella destinazione del bene al soddisfacimento di interessi pubblici.

Il regime dei beni demaniali e di quelli patrimoniali indisponibili, laddove ne è sancita l'inusucapibilità, l'inalienabilità e l'inespropriabilità, pone l'accento sul carattere pubblico dei beni non tanto in dipendenza della loro titolarità, quanto per la natura dei poteri ad essi at... _OMISSIS_ ... la doverosità della gestione mirata al soddisfacimento dell'interesse menzionato.

DEMANIO E PATRIMONIO - BENI PUBBLICI IN GENERALE

In relazione ad un bene demaniale o comunque pubblico, deve essere fatta necessariamente distinzione tra il rapporto che in ordine ad esso intercorra tra privati e quello invece tra la p.a. ed il privato: quest'ultimo è disciplinato dalle norme pubblicistiche, oltre che da quelle civilistiche, mentre il primo resta soggetto ineluttabilmente alla disciplina del codice civile a seconda del tipo di rapporto contrattuale che le parti private abbiano inteso porre in essere con riferimento alla concreta disponibilità del bene che le parti medesime possano legittimamente vantare.

Dagli artt. 2, 9 e 42 Cost., ... _OMISSIS_ ...on specifico riferimento non solo ai beni costituenti, per classificazione legislativa-codicistica, il demanio e il patrimonio oggetto della "proprietà" dello Stato ma anche riguardo a quei beni che, indipendentemente da una preventiva individuazione da parte del legislatore, per loro intrinseca natura o finalizzazione risultino, sulla base di una compiuta interpretazione dell'intero sistema normativo, funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività.

Là dove un bene immobile, indipendentemente dalla titolarità, risulti per le sue intrinseche connotazioni, in particolar modo quelle di tipo ambientale e paesaggistico, destinato alla realizzazione dello Stato sociale, detto bene è da ritenersi "comune", vale a dire strumentalmente collegato alla ... _OMISSIS_ ... di un beneficio per la collettività, al punto che si possono ipotizzare casi di gestione patrimoniale dei beni pubblici, come la loro alienazione e cartolarizzazione.

La regola della non commerciabilità dei beni pubblici, originariamente prevista dal legislatore in modo assoluto, incontra sempre più eccezioni, con la conseguenza, lungi però dal diventare "sistematica" nella normativa civilistica ed anzi configurando una diversità di enunciati tra codice civile e leggi ordinarie, che in alcune ipotesi la proprietà "pubblica" del bene e la destinazione dello stesso ad usi e finalità pubbliche (della collettività) diventano aspetti scindibili.

Nell'individuazione dei beni pubblici, l'aspetto dominicale della tipologia del bene in questione cede il passo alla realizzazio... _OMISSIS_ ...teressi di tutti) non è fine a se stessa e non rileva solo sul piano proprietario, ma comporta per lo stesso gli oneri di una governance che renda effettivi le varie forme di godimento e di uso pubblico del bene.

La nozione di "edifici pbblici" che viene in rilievo a fini penali è quella che il legislatore penale ha mutuato dagli art. 822 e ss. c.c. e che comprende i beni appartenenti a qualsiasi titolo allo Stato o a un ente pubblico, quindi non solo i beni demaniali, ma anche quelli facenti parte del patrimonio disponibile o indisponibile degli enti predetti.

L'assegnazione di una categoria di beni al patrimonio regionale viene compiuta in relazione alle funzioni pubbliche attribuite dalle norme costituzionali alla Regione in modo da costituire un legame tra beni e ... _OMISSIS_ ...il suo sfruttamento è invece attentamente considerato dalle disposizioni sovranazionali, che mirano alla tutela della concorrenza per le attività imprenditoriali, sì che l’utilizzo dei beni pubblici a fini economici non può restare estraneo alla sfera di azione dell’ordinamento citato.

In relazione ai beni demaniali ed ai beni patrimoniali indisponibili, assimilati ai primi, l'autorità amministrativa dispone, in alternativa ai mezzi ordinari previsti dal codice civile a difesa della proprietà e del possesso, un potere di autotutela, sostanzialmente vincolato.

Non sussiste, per i beni immobili degli enti locali, l’obbligo del consegnatario di presentare il conto giudiziale alla Sezione Giurisdizionale regionale della Corte dei Conti.

... _OMISSIS_ ...rsquo;amministrazione concedente è titolare in re ipsa del potere di imporre una gestione conforme alle regole e all’interesse pubblico.

I beni appartenenti agli enti pubblici territoriali sono soggetti a regimi giuridici differenziati, che si riflettono anche sulla disciplina delle modalità attraverso cui essi possono essere legittimamente alienati o anche semplicemente attribuiti in godimento a soggetti terzi.

Le categorie del demanio e del patrimonio indisponibile identificano la figura tipica dei beni pubblici in senso stretto, caratterizzati da una serie di regole e principi comuni, tutti qualificati dalla specialità delle norme applicabili, ben diverse da quelle che regolano il regime di appartenenza dei beni dei soggetti privati; la nota qualificante... _OMISSIS_ ...pubblica impone l'applicazione di regole di matrice pubblicistica e autoritativa.

L’inclusione di un bene nel P.T.P. non è dirimente ai fini dell’inquadramento di un bene all’interno della categoria del patrimonio indisponibile o del demanio.

Dagli artt. 2, 9 e 42 Cost. si ricava il principio della tutela della personalità umana e del suo corretto svolgimento, nell'ambito dello Stato sociale, anche in relazione al "paesaggio", con specifico riferimento non solo ai beni costituenti, per classificazione legislativa - codicistica, il demanio e il patrimonio oggetto della "proprietà" dello Stato, ma anche riguardo a quei beni che, indipendentemente da una preventiva individuazione da parte del legislatore, per loro intrinseca natura o finalizzazione, ris... _OMISSIS_ ... alla realizzazione dello Stato sociale - devono ritenersi "comuni", prescindendo dal titolo di proprietà, risultando così recessivo l'aspetto demaniale a fronte di quello della funzionalità del bene rispetto ad interessi della collettività.

La natura demaniale di un’area deve essere accertata mediante apposito giudizio ricognitorio da esperirsi dinnanzi all'autorità giudiziaria ordinaria ai sensi dell’art. 823, comma 1, codice civile.

Non sono ipotecabili i beni demaniali o i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato o degli altri enti pubblici, a differenza dei beni immobili in comune commercio, riferendosi la commercialità alla stessa natura e funzione della garanzia ipotecaria, la quale verrebbe depurata della sua efficacia qualo... _OMISSIS_ ...822 c.c. e ss., i beni appartenenti a qualsiasi titolo allo Stato o ad un ente pubblico, e quindi non solo i beni demaniali ma anche quelli facenti parte del patrimonio disponibile o indisponibile degli enti predetti.

Nell'ambito delle finalità istituzionali degli enti, la gestione economica del bene pubblico volta ad aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie, rappresenta attuazione del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) e di sana gestione finanziaria, del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario.

Negli ultimi anni si è diffusa in dottrina e giurisprudenza una concezione nuova di bene pubblico che non tiene conto del dato formale dell’appartenenza del bene ad un ente ... _OMISSIS_ ...eressi dell’intera collettività o è espressione di valori costituzionali.

In disparte la categoria dei beni patrimoniali disponibili, quelli pubblici perché demaniali, patrimoniali indisponibili e collettivi hanno una funzione diversa che porta ad escludere che possa trovare applicazione l'articolo 92 del codice dei beni culturali e del paesaggio, rubricato “Premio per i ritrovamenti”, ove fa riferimento al concetto di “proprietario dell’immobile”.

In materia di beni di appartenenza pubblica, il codice civile opera una classificazione incentrata sulla distinzione tra beni demaniali (artt. 822 ss.) e beni patrimoniali (art. 826), sostanzialmente incentrata sul criterio di individuazione tipologica dei primi e sul criterio funzionale ... _OMISSIS_ ...esso di beni appartenenti, a qualsiasi titolo, allo Stato o ad un altro ente pubblico, siano essi destinati direttamente al servizio della collettività mediante l'uso immediato, oppure siano diretti a procurare i mezzi da impiegare nell'approntamento dei servizi di pubblica utilità e non sussistendo tra le due categorie una sostanziale differenza quanto alla funzione esercitata.

I beni soggetti al regime dei beni demaniali, qualora appartengano al Comune, sono le strade, le autostrade, le strade ferrate, gli aerodromi, gli acquedotti, gli immobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia, le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche, nonché i cimiteri ed i mercati comunali. Fanno, inoltre, parte del p... _OMISSIS_ ...ci (con i loro arredi) e gli altri beni destinati ad un pubblico servizio (es. asili, case di riposo ed impianti sportivi), nonché i beni del patrimonio disponibile.

In materia di beni di appartenenza pubblica, il codice civile opera una classificazione relativa alla distinzione tra beni demaniali (artt. 822 ss.) e beni patrimoniali (art. 826), sostanzialmente incentrata sul criterio di individuazione tipologica dei primi e sul criterio funzionale del momento destinatorio per i secondi.

Dagli artt. 2, 9 e 42 Cost., e stante la loro diretta applicabilità, si ricava il principio della tutela della umana personalità e del suo corretto svolgimento nell'ambito dello Stato sociale, anche nell'ambito del "paesaggio", con specifico riferimento non solo ai beni costituenti, pe... _OMISSIS_ ...arte del legislatore, per loro intrinseca natura o finalizzazione risultino, sulla base di una compiuta interpretazione dell'intero sistema normativo, funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività.

Ai fini dell'individuazione dei beni pubblici o demaniali, non ci si può limitare alle norme codicistiche, risultando indispensabile integrare le stesse con le varie fonti dell'ordinamento e specificamente con le norme costituzionali, in virtù delle quali il bene è pubblico non tanto per la circostanza di rientrare in una delle astratte categorie del codice, quanto piuttosto per essere fonte di un beneficio per la collettività, con la conseguenza che la titolarità dello Stato (come Stato-collettività, vale a dire come ente espositivo degli interes... _OMISSIS_ ...l bene.

La natura demaniale di un bene non è di ostacolo né alla costituzione in favore di privati, mediante concessione, di diritti reali o personali che abbiano ad oggetto la fruizione del bene medesimo, né alla circolazione tra privati di tali diritti, che si atteggiano, nei rapporti privatistici, come diritti soggettivi perfetti, sia pure aventi natura temporanea e soggetta ad una peculiare regolazione in ordine al momento della sua modificazione, cessazione o estinzione.

La natura di bene pubblico afferisce all'intero immobile, ossia allo stabile nella sua interezza, non essendo consentita una selezione delle parti dello stesso in ragione di una possibile qualificazione del particolare diversa da quella del tutto in assenza di un formale atto amministrativo che d... _OMISSIS_ ...F|Non è più possibile limitarsi, in tema di individuazione dei beni pubblici o demaniali, all'esame della sola normativa codicistica del 1942, risultando indispensabile integrare la stessa con le varie fonti dell'ordinamento e specificamente con le norme costituzionali, sottolineandosi l'esigenza interpretativa di "guardare" al tema dei beni pubblici oltre una visione prettamente patrimoniale - proprietaria per approdare ad una prospettiva personale – collettivistica.

DEMANIO E PATRIMONIO - BENI PUBBLICI IN GENERALE - PROPRIETÀ COLLETTIVA

I beni in proprietà collettiva di diritto pubblico sono quelli di originario dominio di una comunità d’abitanti, o ad essa pervenuti in esecuzione di procedure d’affrancazione d’usi c... _OMISSIS_ ...i abitanti del luogo, e sono gestiti da un ente rappresentativo di questa collettività, che assume denominazioni diverse a seconda delle diverse zone ed in molti casi coincide con il Comune.

Sussistono differenze tra la proprietà collettiva e le altre forme di proprietà pubblica dello Stato e degli altri enti pubblici, quali il demanio, il patrimonio indisponibile e quello disponibile. La normativa di riferimento rispetto a tali forme di proprietà è rinvenibile nel codice civile (artt. 822 – 831), tuttavia, si è detto che è essenziale verificare caso per caso il rapporto esistente rispetto alla capacità di disposizione dei diritti collettivi di uso civico della popolazione tra l’ente gestore ed i cittadini.

Il dato – incontrovertibile in relazione al... _OMISSIS_ ... che il bene stesso sia stato – per usare le parole della Suprema Corte (Cass. civ., Sez. Un., n. 3665, del 14-febbraio-2011).- “destinato alla realizzazione dello Stato sociale” ovvero “strumentalmente collegato alla realizzazione degli interessi di tutti i cittadini”.