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Distinzione tra comportamenti materiali e comportamenti giuridici (Corte Cost. sent. n. 191/2006)


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titolo:GIURISDIZIONE E COMPETENZA GIURISDIZIONALE nell’ambito del governo del territorio
anno:2016
pagine: 3023 in formato A4, equivalenti a 5139 pagine in formato libro
formato: pdf  
prezzo:
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Sintesi: L'art.53 del DPR n.327/2001, per come ispirato al principio di concentrazione dei giudizi, ha attribuito rilevanza decisiva ai provvedimenti che impongono il vincolo preordinato all'esproprio e a quelli che dispongono la dichiarazione di pubblica utilità: una volta attivato il procedimento caratterizzato dall'esercizio del pubblico potere, sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva in relazione a tutti i conseguenti atti e comportamenti e ad ogni controversia che sorga su di essi, anche quando trattasi di procedimenti espropriativi diretti alla esecuzione dei lavori per la realizzazione o la modificazione di un'opera pubblica e di atti strumentali alla realizzazione di detta finalità pubblica.

Estratto: «2. In punto di giurisdizione la Sezione ritiene di non aver motivo per discostarsi nella circostanza dall'ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale, nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui l'Amministrazione...
[...omissis...]

Sintesi: L'art.53 del DPR n.327/2001, ... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...pirato al principio di concentrazione dei giudizi, ha attribuito rilevanza decisiva ai provvedimenti che impongono il vincolo preordinato all'esproprio e a quelli che dispongono la dichiarazione di pubblica utilità: una volta attivato il procedimento caratterizzato dall'esercizio del pubblico potere, sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva in relazione a tutti i conseguenti atti e comportamenti e ad ogni controversia che sorga su di essi, anche quando trattasi di procedimenti espropriativi diretti alla esecuzione dei lavori per la realizzazione o la modificazione di un'opera pubblica e di atti strumentali alla realizzazione di detta finalità pubblica.

Estratto: «2. In punto di giurisdizione la Sezione ritiene di non aver motivo per discostarsi nella circostanza dall'ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale, nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui l'Amministrazione espropriante...
[...omissis: vedi sopra...]

Sintesi: L'art.53 del DPR n.327/2001, per come ispirato al principio di concentrazione dei giudizi, ha attribuito rilevanza decisiva ai provvedimenti che impongono il vincolo preordinato all'esproprio... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ... che dispongono la dichiarazione di pubblica utilità: una volta attivato il procedimento caratterizzato dall'esercizio del pubblico potere, sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva in relazione a tutti i conseguenti atti e comportamenti e ad ogni controversia che sorga su di essi, anche quando trattasi di procedimenti espropriativi diretti alla esecuzione dei lavori per la realizzazione o la modificazione di un'opera pubblica e di atti strumentali alla realizzazione di detta finalità pubblica.

Estratto: «2. In punto di giurisdizione la Sezione ritiene di non aver motivo per discostarsi nella circostanza dall'ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale, nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui l'Amministrazione espropriante...
[...omissis: vedi sopra...]

Sintesi: L'art.53 del DPR n.327/2001, per come ispirato al principio di concentrazione dei giudizi, ha attribuito rilevanza decisiva ai provvedimenti che impongono il vincolo preordinato all'esproprio e a quelli che dispongono la dichiarazione di pubblica utilità: una volta attivato il procedimento caratterizzato dall'esercizio del pubblico potere, suss... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...risdizione amministrativa esclusiva in relazione a tutti i conseguenti atti e comportamenti e ad ogni controversia che sorga su di essi, anche quando trattasi di procedimenti espropriativi diretti alla esecuzione dei lavori per la realizzazione o la modificazione di un'opera pubblica e di atti strumentali alla realizzazione di detta finalità pubblica.

Estratto: «2. Premesso che si ritiene di prescindere dalla richiesta di interruzione del giudizio attesi i profili sia di inammissibilità che di infondatezza del gravame, in punto di giurisdizione la Sezione ritiene di non aver motivo per discostarsi nella circostanza dall'ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale, nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui l'Amministrazione espropriante abbia agito nell'assoluto difetto di una potestà ablativa come mancanza di qualunque facultas agendi vincolata o discrezionale di elidere o comprimere detto diritto – devolute come tali alla giurisdizione ordinaria, sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione - anche ai fini complementari della tutela r... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ... - di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all'interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi, purché vi sia un collegamento all'esercizio della pubblica funzione (Cons. Stato, IV, 4.4.2011, n.2113; T.A.R. Lombardia, Brescia, I, 18.12.2008, n.1796; 1.6.2007, n.466; Cons. Stato, A.P. 30.7.2007, n.9 e 22.10.2007, n. 12; T.A.R. Basilicata, 22.2.2007, n.75; T.A.R. Puglia, Bari, III, 9.2.2007, n.404; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 18.12.2007, n.6676; T.A.R. Lazio, Roma, II, 3.7.2007, n.5985; T.A.R. Toscana, I, 14.9.2006, n.3976; Cass. Civ., SS.UU., 20.12.2006, nn. 27190, 27191 e 27193). Mentre le domande risarcitorie e restitutorie relative a fattispecie di occupazione usurpativa rientrano nella giurisdizione ordinaria, così come il giudice amministrativo - nello stabilire l'importo del danno da ablazione illegittima - non può includervi anche quanto dovuto per il periodo di occupazione legittima, la cui valutazione pure è di spettanza del giudice ordinario a norma degli artt. 53, ... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...4 T.U. 8 giugno 2001, n. 327, viceversa sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in caso di danni conseguenti all'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità e, in generale, di un provvedimento amministrativo in tema di espropriazione per pubblica utilità.2.1 Chiarito che in materia di espropriazione sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo ogni qualvolta la richiesta risarcitoria oggetto del giudizio tragga origine da una procedura espropriativa avviata e non conclusa, va ricordato che ancora di recente si è affermato (Cons. Stato, IV, 2.3.2010, n.1222) che l'art.53 del DPR n.327/2001, per come ispirato al principio di concentrazione dei giudizi, ha attribuito rilevanza decisiva ai provvedimenti che impongono il vincolo preordinato all'esproprio e a quelli che dispongono la dichiarazione di pubblica utilità: una volta attivato il procedimento caratterizzato dall'esercizio del pubblico potere, sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva in relazione a tutti i conseguenti atti e comportamenti e ad ogni controversia che sorga su di essi, anche quando trattasi di procedimenti espropriativi diretti alla esecuzione dei lavori per la realizzazione o la modificazione di un'opera pubblica e di atti strumentali... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...zzazione di detta finalità pubblica (Cass. Civ., SS. UU., ord.za 16.12.2010, n.25393). Si è dunque in presenza di una fattispecie riconducibile alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, per come derivante da esercizio di un pubblico potere, anche nel caso in cui si lamenti formalmente l'occupazione di aree non comprese nell'ambito della procedura espropriativa, ma in realtà si abbia riguardo al decreto di esproprio, cioè alla determinazione del suo effettivo contenuto, per la dedotta occupazione di una superficie superiore a quella presa in considerazione da una precedente ordinanza di occupazione d'urgenza, poiché ai fini della liceità o meno va verificato lo specifico contenuto degli atti e degli accordi posti in essere nel corso del procedimento ablatorio.»

Sintesi: Dalla sentenza Corte cost. n. 191/2006, viene prospettata la distinzione tra "comportamenti materiali" (id est, non correlati all'esercizio, quand'anche illegittimo, di pubblici poteri e sindacabili dal giudice ordinario) e "comportamenti giuridici" (id est esecutivi di atti e/o provvedimenti amministrativi ancorché contra legem).

Estratto: «Anche le previsioni degli a... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ... e 35 sono state sottoposte allo scrutinio della Corte costituzionale che, con la sentenza n. 204 del 5/6 luglio 2004, ha travolto per illegittimità costituzionale, l'art. 33, commi 1 e 2, del D. Lg.vo n. 80/98, nel testo novellato dall'art. 7, lett. a L. 21 luglio 2000 n. 205; nonché l'art. 34, comma 1, del medesimo decreto legislativo n. 80/98, come sostituito dall'art. 7, lett. b, L. 21 luglio 2000 n. 205.Il riparto di giurisdizione in materia espropriativa ha, dunque, conosciuto un tormentato percorso, in specie dopo la pronuncia caducatoria dell'art. 34 innanzi citato, la cui ampia previsione affidava alla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le controversie in materia edilizia ed urbanistica (indipendentemente dalla circostanza che oggetto del giudizio fossero atti, provvedimenti o comportamenti della pubblica amministrazione), con la precisazione, operata in sede giurisprudenziale, che la materia urbanistica concerneva "tutti gli aspetti dell'uso del territorio" (secondo la nozione estensiva – c.d. panurbanistica – avallata dalle Sezioni Unite della Cassazione con le sentenze 14 luglio 2000 n. 494; 15 ottobre 2003 n. 15471 e 22 ottobre 2003 n. 15483, condivisa da Cons. St. Ad. Plen. 26 marzo 2003 n. 4).Collocandosi nel solco dell'art.... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ... citato, le previsioni di cui all'art. 53 del Testo Unico delle Espropriazione di cui al D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 - a mente delle cui indicazioni la cognizione delle "controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti all'applicazione delle disposizioni del testo unico" è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo – anche quest'ultima disposizione è stata rimessa, dal Tar Calabria, con ordinanze n. 36 del 22 ottobre 2004 e n. 425 del 5 maggio 2005, al vaglio della Corte Costituzionale, la quale, con sentenza n. 191/2006 ha dichiarato la parziale incostituzionalità dell'art. 53 citato nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a "i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati", non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente all'esercizio di un pubblico potere. In particolare, la Corte ha precisato che:a) occorre escludere che "per ciò solo che la domanda proposta dal cittadino abbia ad oggetto esclusivo il risarcimento del danno, la giurisdizione competa al giudice ordinario";b) "laddove la... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...sh; come fa l'art. 35 del D. Leg.vo n. 80 del 1998 – costruisce il risarcimento del danno, ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo come strumento di tutela affermandone il carattere rimediale, essa non viola alcun precetto costituzionale, e anzi costituisce attuazione del precetto dell'art. 24 Cost., laddove questo esige che la tutela giurisdizionale sia effettiva e sia resa in tempi ragionevoli";c) in definitiva deve ritenersi perfettamente conforme alla Costituzione "un sistema che riconosce esclusivamente al giudice naturale della legittimità dell'esercizio della funzione pubblica poteri idonei ad assicurare piena tutela , e quindi anche il potere di risarcire, sia per equivalente, sia in forma specifica, il danno sofferto per l'illegittimo esercizio della funzione", al qual fine è irrilevante se la pretesa risarcitoria "abbia intrinseca natura di diritto soggettivo", e ciò in quanto la legge ha "inequivocabilmente privilegiato la considerazione della situazione soggettiva incisa dall'illegittimo esercizio della funzione amministrativa".Proprio sulla base di tali argomentazioni la Corte costituzionale è giunta alla sua duplice considerazione della locuzione "comportamenti", dichiarando:a) costituzio... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...legittima la locuzione, laddove "prescindendo da ogni qualificazione di tali comportamenti, attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo controversie nelle quali sia parte – e perciò solo che essa è parte – la P.A., e cioè fa del giudice amministrativo il giudice dell'amministrazione piuttosto che l'organo di garanzia della giustizia nell'amministrazione (articolo 100 della Costituzione)";b) costituzionalmente legittima la locuzione "comportamenti" di cui all'articolo 53, laddove questi ultimi "causativi di danno ingiusto (…) costituiscono esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi (dichiarazione di pubblica utilità e/o di indifferibilità e urgenza) e sono quindi riconducibili all'esercizio del pubblico potere dell'amministrazione (…) costituendo tali comportamenti esercizio, ancorché viziato da illegittimità, della funzione pubblica della pubblica amministrazione".Quindi – avuto riguardo alla prospettata distinzione tra "comportamenti materiali" (id est, non correlati all'esercizio, quand'anche illegittimo, di pubblici poteri e sindacabili dal giudice ordinario) e "comportamenti giuridici" (id est esecutivi di atti e/o provvedimenti amministrativi ancorché contr... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...dash; è la stessa Corte costituzionale, con specifico riguardo alla materia espropriativa, ad evocare la (correlativa) distinzione tra le fattispecie, di nota origine pretoria, della occupazione c.d. acquisitiva ("che si verifica quando il fondo è stato occupato a seguito di dichiarazione di pubblica utilità, e pertanto nell'ambito di una procedura di espropriazione, ed ha subito una irreversibile trasformazione in esecuzione dell'opera di pubblica utilità senza che, tuttavia, sia intervenuto il decreto di esproprio o altro atto idoneo a produrre l'effetto traslativo della proprietà") e della occupazione c.d. usurpativa (caratterizzata "dall'apprensione del fondo altrui in carenza di titolo: carenza universalmente ravvisata nell'ipotesi di assenza ab inizio della dichiarazione di pubblica utilità, e da taluni anche nell'ipotesi di annullamento, con efficacia ex tunc, della dichiarazione inizialmente esistente ovvero di sua inefficacia per inutile decorso dei termini previsti per l'esecuzione dell'opera pubblica").Appare del tutto evidente, allora, che la figura dell'occupazione acquisitiva (in ordine alla quale "perfezionandosi con l'irreversibile trasformazione del fondo la traslazione in capo all'amministrazione del diritto di propriet... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ...l proprietario del fondo non può che chiedere la tutela per equivalente") corrisponde alla fattispecie dei comportamenti collegati all'esercizio (sia pure illegittimo) di un pubblico potere (nel che – secondo le note concettuologie, pur di recente seriamente poste in discussione sulla scorta dei pronunciamenti della Corte europea dei diritti dell'uomo e di una lettura "ampia" dell'art. 43 del testo unico in materia espropriativa, sulla quale non sembra necessario ed opportuno soffermarsi – è dato rinvenire il fondamento giuridico della sua attitudine a giustificare l'effetto acquisitivo della proprietà in favore della pubblica amministrazione), laddove la figura dell'occupazione usurpativa [in cui "il proprietario può scegliere tra la restituzione del bene e, ove a questo rinunci così determinando il prodursi (dei presupposti) dell'effetto traslativo, la tutela per equivalente"] corrisponde alla fattispecie dei comportamenti "posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto", e, come tali, devoluti, quoad tutelam, alla giurisdizione del giudice ordinario.»

Sintesi: Dalla sentenza Corte cost. n. 191/2006, viene prospettata la distinzione tra "comportamenti materiali" (id est, non correlati all... [Omissis - La versione integrale é presente nel prodotto - Omissis] ... quand'anche illegittimo, di pubblici poteri e sindacabili dal giudice ordinario) e "comportamenti giuridici" (id est esecutivi di atti e/o provvedimenti amministrativi ancorché contra legem).

Estratto: «Collocandosi nel solco dell'art. 34 innanzi citato, le previsioni di cui all'art. 53 del Testo Unico delle Espropriazione di cui al D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 - a mente delle cui indicazioni la cognizione delle "controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche...
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