Perché, in caso di occupazione appropriativa, il danno non può essere risarcito al proprietario?

Sintesi: Poiché il comportamento di una Pubblica Amministrazione - la quale abbia occupato e trasformato un bene immobile per scopi di interesse pubblico senza adottare il provvedimento definitivo di esproprio - non può giammai determinare un effetto traslativo della proprietà, ma deve essere qualificato come un'occupazione senza titolo, ossia come un illecito di carattere permanente, il privato rimane in ogni caso proprietario del bene, sicché non può essere risarcito il danno da perdita della stessa. Ne consegue l'inammissibilità della domanda diretta esclusivamente alla condanna dell'Amministrazione al risarcimento dei danni connessi alla perdita del diritto dominicale.

Estratto: «Deve essere esclusa, invece, la sussistenza del diritto al risarcimento dei danni conseguenti alla perdita del diritto di proprietà, atteso che, a seguito dell’espunzione dall’ordinamento dell’istituto dell’accessione invertita o dell’occup... _OMISSIS_ ...iva, non si determina alcun acquisto né alcuna estinzione di tale diritto, che resta in capo al proprietario che ha subito l’illegittima occupazione del fondo e la trasformazione dello stesso a seguito della realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità, che può sempre agire per la restituzione di esso (Tar Sicilia, Catania, n. 1727 del 2013).Insomma, poiché il comportamento di una Pubblica Amministrazione - la quale abbia occupato e trasformato un bene immobile per scopi di interesse pubblico senza adottare il provvedimento definitivo di esproprio - non può giammai determinare un effetto traslativo della proprietà, ma deve essere qualificato come un'occupazione senza titolo, ossia come un illecito di carattere permanente, il privato rimane in ogni caso proprietario del bene, sicché non può essere risarcito il danno da perdita della stessa (Tar Puglia, Bari, n. 684 del 2013).Come chiarito dalla recente giurisprudenza amministrativa, inoltre, “... _OMISSIS_ ... dell'azione risarcitoria da parte del proprietario del suolo non è configurabile come un negozio unilaterale che determina contestualmente un effetto abdicativo (ossia la perdita del diritto di proprietà sul suolo in capo all'originario proprietario) e un effetto acquisitivo (ossia l'acquisto del predetto diritto in capo all'Amministrazione), sia perché la rinuncia al diritto di proprietà o ad altro diritto reale su cosa altrui non incrementa l'altrui patrimonio, ma si limita a depauperare il patrimonio del rinunciante (e infatti la c.d. rinuncia traslativa non è un negozio unilaterale, bensì un contratto bilaterale), sia perché l'art. 922 c.c. sancisce il principio della tipicità dei modi di acquisto della proprietà e, quindi, in assenza di una norma che consenta al privato di imporre l'acquisto di un suo diritto all'Amministrazione non residua alcuno spazio per configurare un modo di acquisto della proprietà di tal genere” (Tar Lazio, Roma, n. 9052 del 20... _OMISSIS_ ... della valutazione degli interessi in conflitto, il proprietario del bene immobile illegittimamente occupato può chiedere solo la restituzione del bene, fermo restando che l'Amministrazione può paralizzare tale domanda mediante l'adozione del provvedimento con cui dispone che il bene venga acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfettariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene7. Deve essere, pertanto, affermata l’infondatezza della domanda avanzata da parte ricorrente, diretta esclusivamente alla condanna del Comune resistente al risarcimento dei danni connessi alla perdita del diritto dominicale.Ne consegue il rigetto del ricorso principale.»

Sintesi: In mancanza di acquisizione del bene illegittimamente occupato, mantenendo il privato la proprietà di questo ultimo, ... _OMISSIS_ ...un titolo per chiedere un risarcimento commisurato alla perdita della proprietà del fondo, potendo invece agire per la restituzione di esso e per il risarcimento del danno conseguente al mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione illegittima.

Estratto: «2.1. Secondo la meno recente giurisprudenza della Corte di Cassazione (tra le ultime di quell’orientamento: Sez. Un. Civili, 23 maggio 2008 , n. 13358) "si ha occupazione acquisitiva o appropriativa quando il fondo occupato nell'ambito di una procedura espropriativa ha subito una irreversibile trasformazione in esecuzione di un'opera di pubblica utilità senza che sia intervenuto il decreto di esproprio o altro atto idoneo a produrre l'effetto traslativo della proprietà. In tale ipotesi il trasferimento del diritto di proprietà in capo alla mano pubblica si realizza con l'irreversibile trasformazione del fondo - con destinazione ad opera pubblica o di uso pubblico - e il pr... _OMISSIS_ ...sso può chiedere unicamente la tutela per equivalente, cioè il risarcimento del danno. Infatti è dal momento dell'irreversibile trasformazione del bene e della sua destinazione ad opera pubblica che si verifica l'estinzione del diritto di proprietà in capo al titolare ed il contestuale acquisto dello stesso diritto, a titolo originario, da parte dell'ente pubblico."Tale orientamento è stato messo in discussione dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, che lo ha ritenuto non aderente alla Convenzione europea (sent. 30 maggio 2000, n. 24638/94, Carbonara e Ventura, e 30 maggio 2000, n. 31524/96, Società Belvedere Alberghiera) in quanto un comportamento illecito o illegittimo non può essere posto a base dell'acquisto di un diritto, per cui l'accessione invertita contrasta con il principio di legalità, inteso come preminenza del diritto sul fatto; ne consegue che la realizzazione dell'opera pubblica non costituisce di per se impedimento alla restituzione dell'area ill... _OMISSIS_ ...spropriata.Successivamente l'articolo 43 del d.p.r. n. 327 del 2001 ha stabilito al primo comma che : "valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni."Tale articolo è stato poi dichiarato incostituzionale con sentenza della Corte Costituzionale n. 293/2010 e successivamente è entrato in vigore l'art. 34, comma 1, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111, che ha colmato il vuoto normativo formatosi a seguito della richiamata sentenza della Corte Costituzionale, inserendo nel testo unico sugli espropri l'art. 42 bis il quale ha previsto al comma 1 che, in caso di occupazione senza titolo del bene privato per scopi di pubblica utilità, l'Amminis... _OMISSIS_ ...valutati gli interessi in conflitto" può disporre, con formale provvedimento, l'acquisizione del bene al suo patrimonio indisponibile, con la corresponsione al privato di un indennizzo per il pregiudizio subito, patrimoniale e non patrimoniale, e al comma 8 che le sue disposizioni "trovano altresì applicazione ai fatti anteriori".Quanto all’orientamento giurisprudenziale formatosi di recente sul punto, è ormai consolidato in giurisprudenza il principio per cui la realizzazione di un'opera pubblica su fondo illegittimamente occupato, ovvero legittimamente occupato ma non espropriato nei termini di legge, non è di per sé in grado di determinare il trasferimento della proprietà del bene a favore della Amministrazione: deve infatti ritenersi ormai superato l'orientamento che riconnetteva alla costruzione dell'opera pubblica e alla irreversibile trasformazione del fondo che a essa conseguiva effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma spe... _OMISSIS_ ...ato, dovendo invece affermarsi che la suddetta trasformazione su fondo illegittimamente occupato integra un mero fatto non in grado di assurgere a titolo d'acquisto (TAR Puglia-Bari sez. III n. 2131/08; TAR Puglia-Bari sez. I n. 3402/2010, confermata da C.d.S. sez. IV n. 4590/2011; C.d.S. sez. IV n. 4970/2011; C.d.S. sez. IV n. 3331/11).Il diritto di proprietà, d'altro canto, non può essere fatto oggetto di atti abdicativi (TAR Puglia-Bari sez. III n. 2131/08, par. 6.1.2), e quindi anche la richiesta di risarcimento formulata dal privato, finalizzata a ottenere il mero controvalore del fondo compromesso dalla realizzazione dell'opera pubblica, ancorché interpretata quale manifestazione della volontà di rinunciare alla proprietà del fondo, non può valere a determinare in capo al privato la perdita di proprietà del fondo illegittimamente occupato dall'opera pubblica.Discende da quanto sopra che in tali casi solo un formale atto di acquisizione del fondo riconducibile a un ... _OMISSIS_ ...co, ovvero al provvedimento ex art. 42 bis D.P.R. 327/01 può precludere la restituzione del bene: di guisa che in assenza di un tale atto è obbligo primario della Amministrazione quello di restituire il fondo illegittimamente appreso (C.d.S. n. 4970/2011).Correlativamente, mantenendo il privato la proprietà di questo ultimo, egli non ha alcun titolo per chiedere un risarcimento commisurato alla perdita della proprietà del fondo, potendo invece agire per la restituzione di esso e per il risarcimento del danno conseguente al mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione illegittima.(TAR Puglia-Bari sez. II n. 2131/08).»

Sintesi: In mancanza di acquisizione del bene illegittimamente occupato, mantenendo il privato la proprietà di questo ultimo, egli non ha alcun titolo per chiedere un risarcimento commisurato alla perdita della proprietà del fondo, potendo invece agire per la restituzione di esso e per il risarcimento del danno conseguent... _OMISSIS_ ...dimento del bene durante il periodo di occupazione illegittima.

Estratto: «2.3. Divenuta illecita la detenzione del bene con lo spirare dei suddetti termini, e modificato esso dalla realizzazione dei lavori, la P.A. aveva a disposizione un solo rimedio per far cessare la situazione di illiceità, con il ricorso al c.d. procedimento acquisitivo, già previsto dall’art. 43 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 ed ora, successivamente alla sentenza della Corte costituzionale dell’8 ottobre 2010 n. 293, che ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, nuovamente regolamentato all’art. 42-bis dello stesso testo, come introdotto dall’articolo 34, comma 1, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111.L’art. 43 cit. già recitava:“Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provve... _OMISSIS_ ...oprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni”.Pertanto, la possibilità di acquisire il bene era correlata esclusivamente all’esercizio del potere assegnato dalla legge (condizionato dalla valutazione degli interessi in conflitto e dall’obbligo di risarcire il danno), mentre andava esclusa la possibilità di far ricorso all’espropriazione del bene, poiché di tale potere l’amministrazione era ormai priva.La carenza di potere all’emanazione del decreto di esproprio – da considerarsi, dunque, “inutiliter datum” – nel caso di specie comporta che non può dirsi avvenuto il trasferimento della proprietà del bene all’Amministrazione intimata, posto che – come ripetutamente chiarito dal Consiglio di Stato (cfr., da ultimo, la sentenza della Sez. IV del 3 ottobre 2012 n. 5189; conf., 2 settembre 20... _OMISSIS_ ...prile 2010 n. 1983 e 30 gennaio 2006 n. 291) – anche “l’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non fa venire meno l’obbligo dell’amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso”.2.4. Nel merito, per quanto esposto è dunque indubbio il comportamento illecito dell’amministrazione che, a seguito della scadenza dei termini di occupazione d’urgenza e stante il mancato perfezionamento del procedimento di esproprio (poiché, per quanto detto, i decreti 8130/2010 e 28/2010 sono da ritenersi “inutiliter dati”), detiene sine titulo il terreno di parte ricorrente sul quale ha proceduto a realizzare l’opera pubblica, così com’è indubbia l’esistenza di un ingiusto pregiudizio in capo al privato che ha perso la disponibilità del terreno.Dovendosi escludere che la mera trasformazione irreversibile di un suolo con la realizzazione di un'opera pubblica costituisca ci... _OMISSIS_ ...a a trasferire in capo all’Amministrazione la proprietà delle aree in assenza di un regolare provvedimento di esproprio, e ciò sia nel caso di occupazione del terreno ab origine sine titulo sia nel caso di un'occupazione iniziata in forza di un provvedimento legittimo poi scaduto (cfr. sentenze CEDU nei casi Scordino/Italia, Belvedere Alberghiera c/Italia, Prena c/Italia), il comportamento della Pubblic...