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La convenzione urbanistica «contrattata» o «consensuale»

Rientrando tra gli accordi sostitutivi del provvedimento (art.11 L.241/1990), le convenzioni urbanistiche, per poter essere valide, devono essere sottoscritte da tutti i soggetti, pubblici e privati, coinvolti. Esse non sono dunque modificabili in caso di mancato coinvolgimento di tutti i loro originari firmatari, ma allo stesso tempo, la P.A. può sciogliersi per sopravvenuti motivi di pubblico interesse.

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PROCEDURE ATIPICHE O ALTERNATIVE --> ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90 --> URBANISTICA CONTRATTATA

Le convenzioni urbanistiche rientrano tra gli accordi di cui all'art. 11 della legge n. 241 del 1990 per i quali la stipulazione per atto scritto è espressamente prescritta dalla legge a pena di nullità.

I principi civilistici applicabili alle convenzioni di lottizzazione vanno resi compatibili con la natura pubblico-negoziale dell'atto, nel quale prevale l'aspetto di discrezionalità amministrativa, piuttosto che di autonomia contrattuale.

Un protocollo d'intesa presenta la natura di accordo di programma di cui all'art. 11 della L. n. 241/1990 ove dalla disciplina del protocollo risulti una supremazia dell'interesse pubblico.

L'accordo procedimentale previsto dall'art. 6 della Legge Regionale del Veneto n. 11/2004 ha natura strumentale, essendo finalizzato a garantire la condivisione e la concreta attuabilità di alcune scelte urbanistiche ed una volta che queste ultime sono state adottate, con l'approvazione dell'atto di pianificazione e programmazione, riprende vigore il potere discrezionale dell'amministrazione per l'attuazione di tale scelte.

La convenzione di lottizzazione &eg... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...drabile negli accordi sostitutivi di provvedimento, in quanto costituisce l'esercizio consensuale di un potere pianificatorio che sfocia in un progetto ed in una serie di disposizioni urbanistiche generanti obbligazioni od oneri, rese pubbliche attraverso la trascrizione, che si impongono anche agli aventi causa dal lottizzante in forza della loro provenienza e della funzione sostitutiva.

La convenzione urbanistica che accede ad un permesso di costruire in deroga per la realizzazione di una casa albergo per anziani e che prevede l'obbligo per il privato di realizzare quest'opera di interesse pubblico e le opere di urbanizzazione costituisce un unicum, per cui legittimamente la P.A. - constatato l'inadempimento dell'obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione - dichiara risolto l'intero accordo e annulla in autotutela il permesso di costruire in deroga: venute meno alcune prestazioni, infatti, anche le altre perdevano per l'ente territoriale interesse.

Le convenzioni urbanistiche vanno inquadrate negli accordi sostitutivi di provvedimento ex art. 11 legge 241/1990 e, inserendosi nell'alveo dell'esercizio di un potere, ne mutuano le caratteristiche e la natura, essendo in particolare collegati al "vincolo teleologico" del perseguimento dell'inter... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...co, al pari dell'agire della P.A. tramite provvedimenti, salva l'applicazione dei principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti per aspetti non incompatibili con la generale disciplina pubblicistica.

Il fatto che la P.A. si avvalga della possibilità di sostituire il provvedimento con un accordo ex art. 11 legge 241/1990 non fa perdere alla stessa la possibilità di intervenire sia con strumenti pubblicistici, in conseguenza delle mutate condizioni, che non garantiscono il perseguimento dell'interesse pubblico sotteso al programma convenzionale, sia mediante strumenti civilistici, compatibili con la struttura dell'accordo, come la risoluzione per inadempimento.

Qualora il Comune abbia rilasciato un permesso di costruire in deroga per la realizzazione di una casa albergo per anziani e al titolo edilizio acceda una convenzione che prevede l'obbligo per il privato di realizzare quest'opera di interesse pubblico e le opere di urbanizzazione, la mancata realizzazione di queste ultime costituisce un inadempimento di non scarsa importanza, sotto il profilo oggettivo, avuto riguardo alla significativa ed oggettiva incidenza sul programma convenzionale, e sotto quello soggettivo, avuto riguardo al comportamento colpevolmente tenuto ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...a, che giustifica la risoluzione della convenzione.

Ove il Comune abbia inviato al privato una diffida ad adempiere agli obblighi scaturenti dalla convenzione urbanistica e il privato sia successivamente fallito, non è necessario rinnovare la diffida al curatore fallimentare.

La risoluzione per inadempimento ha effetto retroattivo (art. 1458 c.c.) e proprio alla proprio alla retroattività si ricollega la regola sancita dall'art. 72 R.D. 267/1942 secondo cui l'azione di risoluzione del contratto promossa prima del fallimento nei confronti della parte inadempiente spiega i suoi effetti anche nei confronti del curatore, come eccezione alla destinazione del patrimonio del fallito al prioritario soddisfacimento della massa.

La sospensione dell'esecuzione del contratto fino a che il curatore non dichiari di subentrare in luogo del fallito ovvero di sciogliersi dal contratto (art. 72 R.D. 267/1942) opera solo in caso di mancata richiesta di risoluzione per inadempimento anteriore al fallimento, a tutela della massa dei creditori; di contro, una volta avanzata la richiesta la risoluzione anteriormente al fallimento, questa conserva i suoi effetti anche nei confronti del curatore.

In caso di inadempimento della con... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...banistica, l'invio della diffida ad adempiere è idoneo a soddisfare l'obbligo della P.A. di comunicare l'avvio del procedimento preordinato alla risoluzione della stessa e all'annullamento in autotutela del titolo edilizio a cui accede l'accordo.

La convenzione urbanistica non costituisce un contratto di diritto privato, né ha specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento dei contrapposti interessi delle pani stipulanti, configurandosi come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale, dal quale promanano poteri autoritativi della P.A.; pertanto, non potendosi qualificare l'atto d'obbligo come contratto a favore di terzi, ai sensi dell'art. 1411 c.c., i privati acquirenti dell'immobile edificato non hanno alcuna possibilità di rivendicare diritti sulla base di esso, né, quindi, di agire per il suo adempimento, salva l'ipotesi che detto obbligo sia stato trasfuso in una disciplina negoziale al momento del trasferimento delle singole unità immobiliari

Qualora il soggetto che abbia ottenuto il titolo edilizio si sia obbligato nei confronti della P.A. con un atto di sottomissione a rispettare determinate prescrizioni costruttive in materia di altezze ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...da altro edificio di sua proprietà e poi abbia trasferito a terzi sia la proprietà del fondo da edificare sia una porzione dell'edificio rispetto al quale si sarebbero dovute rispettare le distanze, i proprietari di quest'ultima possono agire nei confronti dell'altro terzo che ha edificato senza rispettare le distanze, sempre che nei rispettivi atti di compravendita sia richiamato il contenuto dell'atto di sottomissione.

Le convenzioni urbanistiche risultano disciplinate dall'art. 11 legge 241/1990, il quale rinvia ai principi del codice civile: pertanto, rilevato che ai sensi dell'art. 1372 c.c. il contratto ha forza di legge tra le parti, esso può essere modificato per mutuo consenso oppure, ai sensi degli artt. 1427-1440 c.c. può essere annullato soltanto per errore, violenza o dolo.

Qualora in una convenzione urbanistica il privato si sia obbligato a corrispondere una determinata somma a titolo di oneri di urbanizzazione determinata sulla base di una perizia, deve ritenersi che - salve le ipotesi di errore, violenza o dolo - il contenuto di questa sia divenuto vincolante per le parti e non più contestabile.

Il contenuto della licenza edilizia aveva una parte necessaria e non negoziabile in quanto... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... applicazione della disposizione autorizzativa, concernente la menzionata previsione attuativa delle opere di urbanizzazione ed una eventuale e disponibile, quale quella rivolta alla determinazione dei modi e dei tempi esecutivi, in cui è consentito alla P.A. in mancanza di specifiche disposizioni contrarie, l'inserimento di elementi accidentali, sempre che non contrastassero con la sua natura e tipicità e non siano tali da snaturare l'atto, negandone la funzione, ovvero imponessero al privato oneri ed obbligazioni non previsti dalla norma come, ad es. si verificava se la licenza fosse stata condizionata all'imposizione di diritti reali sul suo fondo, o addirittura alla cessione gratuita di parte di esso, o ancora all'onere di realizzarvi edifici ed interventi di pubblico interesse.

È legittima la licenza edilizia che sia preceduta da intese tra il privato ed il pubblico funzionario che si formalizzano in accordi o in atti unilaterali di sottomissione con cui l'interessato, in vista della possibile adozione del titolo edilizio, assume l'obbligo di eseguire o comunque esegue una determinata prestazione non tipizzata nel contenuto - e che ben può, quindi, concretarsi anche in una cessione gratuita di aree o di altri immobili - al fine di ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...'obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione che è imposto a suo carico dalla norma edilizia cui è subordinato il rilascio del titolo edilizio.

Nulla esclude che il soggetto che chiede il rilascio del titolo edilizio, in concomitanza con la domanda che introduce il procedimento, al fine di agevolare la emanazione del provvedimento richiesto, in attuazione, o integrazione, ovvero in sostituzione dell'obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione assuma (anche di propria iniziativa) determinati impegni, utilizzando lo schema della convenzione con l'autorità che deve emanare l'atto; tale accordo, di conseguenza, viene inserito nell'ambito del procedimento, nonché utilizzato per realizzare gli scopi di carattere pubblicistico individuati dalla norma, e il suo contenuto non potrà che essere coordinato, nell'ambito del procedimento, con il successivo provvedimento alla cui emissione è diretta.

Una volta stipulato l'accordo ai sensi dell'art. 15 legge 241/1990, il suo contenuto non può essere implicitamente modificato ex post con atti successivi di uno solo dei suoi sottoscrittori, questo potendo invece essere innovato solo con la stipula di un nuovo accordo di programma recante le predette modifiche... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...r /> La convenzione urbanistica deve essere ricondotta sistematicamente alla categoria dell' "accordo sostitutivo del provvedimento" di cui all'art. 11 legge 241/1990 per cui un termine di scadenza in essa contenuto non può essere mai considerato di natura ordinatoria, essendo tale nozione esclusivamente collegabile all'attività della P.A. contemplata in una norma di azione.

La convenzione urbanistica, per poter essere valida avrebbe dovuto essere sottoscritta con la partecipazione di tutti i soggetti, pubblici e privati, proprietari degli immobili coinvolti i quali devono necessariamente partecipare tutti alla costituzione ed alle eventuali modifiche dell'accordo.

Il contenuto di un accordo di pianificazione tra Amministrazioni non può essere modificato unilateralmente per effetto dell'adozione da parte di una delle P.A. aderenti di una delibera difforme.

Gli accordi amministrativi che accedono alla fattispecie complessa del piano attuativo e del successivo rilascio a privati dei titoli abilitativi per costruire sono sottoposti al principio di buona fede delle parti (art. 1375 c.c.).

L'art. 28 legge 689/1981 si applica soltanto alle sanzioni pecuniarie amministrative, non invece alle somme che la ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...itto di riscuotere a titolo di penale per violazione di obblighi nascenti da convenzioni urbanistiche.

L'art. 1384 c.c., che dispone che la penale possa essere diminuita equamente dal giudice, se l'obbligazione principale è stata eseguita in parte ovvero se l'ammontare della penale è manifestamente eccessivo, avuto sempre riguardo all'interesse che il creditore aveva all'adempimento, è applicabile alle convenzioni edilizie.

Non può riconoscersi natura di accordo procedimentale alla convenzione stipulata nel caso che riguarda un rapporto privatistico qualificabile come garanzia a prima richiesta e che configura un contratto autonomo di garanzia, espressione dell'autonomia negoziale ex art. 1322 c.c., che ha la funzione di tenere indenne il creditore dalle conseguenze del mancato adempimento della prestazione gravante sul debitore principale e che può riguardare anche un fare infungibile.

L'art. 18 L.R. Emilia-Romagna n. 20 del 2000, che all'ultimo comma rinvia alla L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 5, contenente riserva a favore della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi fra privati e pubblica amministrazione, li disciplina ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... delle forme di cooperazione e concertazione nella pianificazione, ne prevede per l'appunto la legittimità della conclusione, ne stabilisce infine la funzione integratrice dello strumento di pianificazione cui accede.

Le convenzioni urbanistiche sono accordi sostitutivi del provvedimento ai sensi dell'art. 11 legge 241/1990.

Le convenzioni urbanistiche non sono modificabili in caso di mancato coinvolgimento di tutti i loro originari firmatari; da esse la P.A. può sciogliersi per sopravvenuti motivi di pubblico interesse; la P.A. può, infine, regolare unilateralmente ed autoritativamente i rapporti e le attività oggetto della convenzione.

L'art. 13 legge 241/1990 non osta alla previsione da parte delle n.t.a. di strumenti privatistici e consensuali che siano destinati ad intervenire nella fase attuativa delle prescrizioni poste dal piano (ad es. mediante cessione di aree o di volumetria).

La convenzione che si inserisce all'interno di un procedimento complesso, finalizzato a consentire al privato di edificare su terreni di sua proprietà previa l'approvazione di una variante urbanistica, è assimilabile alle convenzioni che accedono ai piani attuativi.

Le convenzioni... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...he formate nell'ambito degli strumenti della pianificazione c.d. contrattata non devono necessariamente ridursi alla definizione del solo contenuto pianificatorio di carattere urbanistico-edilizio.

I patti eccessivamente limitativi della libertà economica individuale contenuti nelle convenzioni di urbanistica contrattata sono nulli, ma la dichiarazione di nullità del patto non comporta la nullità dell'intera convenzione.

In materia di urbanistica concordata, l'obbligo assunto dal Comune di effettuare le opere di urbanizzazione non si trova in alcun modo in rapporto sinallagamatico con l'obbligo dei privati di pagare il corrispettivo della cessione in proprietà dei lotti.

Il modello c.d. d' urbanistica contrattata non è affatto precluso dall'ordinamento.

Nell'accordo tra amministrazione competente e parti private di cui all'art. 2, comma 203, l. 23 dicembre 1996 n. 662, riguardante l'attuazione degli interventi che abbiano finalità di sviluppo ed implichino decisioni istituzionali dell'amministrazione, trovano posto anche gli interessi secondari di cui sia portatore il privato contraente, che vanno puntualmente comparati con l'interesse pubblico primario sotteso alla realizzazion... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rvento nel rispetto della disciplina urbanistica.



 
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