Il giusto procedimento sostanziale e il principio di effettività nella partecipazione dei privati al provvedimento amministrativo.

PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> ECONOMICITÀ

Il criterio dell’economicità dell’azione amministrativa deve essere valutata, in linea generale, come un principio subordinato a quello della partecipazione, il quale collegandosi direttamente ai valori dell’imparzialità e dello stesso buon andamento dell’azione pubblicistica, riveste un rango decisamente superiore.

L'applicazione del criterio dell’economicità dell’azione amministrativa giammai può ridondare in lesione dei diritti del cittadino di conoscere l’avvio di un procedimento, destinato a concludersi con l’adozione di un atto, lesivo della propria sfera giuridico – patrimoniale, allo scopo di poter influire se del caso sulla concreta determinazione dell’assetto d’interessi, scaturente dall’atto conclusivo di tale procedimento.

PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> EFFETTIVITÀ

L’omissione della comunicazione dell’avvio (e della fine) del procedimento confluito nella classificazione/dichiarazione di pubblica utilità di piste da sci, trattandosi di «piste già esistenti», qualora funzionanti ed operative da molti anni, non rappresenta un vulnus sostanziale della posizione giuridica dei proprietari. In tale peculiare ambito l’eventuale partecipazione dei privati-proprietari, in sede di “individuazione/classificazione” delle piste, si sarebbe rivelata sostanzialmente inutile , in quanto non avrebbe potuto comportare, nella sostanza, alcuna modifica in ordine al «contenuto» del provvedimento di “classificazione-riclassificazione” che è stato adottato, in riferimento ad opere e tracciati già esistenti, rispetto ai quali i proprietari non possono vantare alcuna posizione giuridica protetta, avendo sempre “accettato” la collocazione delle piste ed il relativo utilizzo.

L'approvazione dell'opera pubblica è viziata da eccesso di potere (in relazione ai profili di erroneità del presupposto; difetto assoluto di istruttoria; travisamento dei fatti; violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa) e da violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, in quanto a fronte della legittime rimostranze sollevate dai ricorrenti in merito alla realizzazione dell’intervento (lamentanti nella fattispecie l'interclusione di proprietà residua), l’amministrazione avrebbe dovuto verificare la possibilità di individuare modalità esecutive dell’intervento compatibili con la fruizione dei beni residui dei ricorrenti o comunque rappresentare le preminenti ragioni di interesse pubblico ostative all’accoglimento dei rilievi formulati dai ricorrenti.

La violazione delle garanzie procedimentali che determina un radicale impedimento alla partecipazione da parte di un operatore del settore e che ha preclude in radice la possibilità che l’attribuzione di un’utilità di evidente rilievo economico sia attribuita secondo i generali canoni di par condicio, trasparenza, pubblicità e non discriminazione è idonea a determinare il travolgimento dell’intera procedura, atteso che essa comporta violazioni che non si esauriscono nei soli aspetti procedimentali della vicenda, ma che minano in radice la correttezza stessa del suo svolgimento, in tal modo determinando il radicale travolgimento dei relativi effetti.

Poiché lo scopo della comunicazione di avvio del procedimento, seppur semplificata nella forma e nel numero, è quello dell’effettiva conoscenza, in modo che il proprietario inciso sia posto in grado di optare o non per la partecipazione procedimentale in chiave difensiva, detto scopo deve ritenersi raggiunto qualora i destinatari siano stati messi nella condizione di partecipare al procedimento e vi abbiano preso parte sin da subito.

La giurisprudenza amministrativa consolidata ha chiarito che la comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria laddove l’interessato sia già a conoscenza dell’esistenza di un procedimento amministrativo e la sua eventuale carenza deve ritenersi superabile, laddove la partecipazione al procedimento sia ricavabile da altri elementi idonei a soddisfare le finalità cui si ispira la disposizione.

Gli istituti a garanzia della partecipazione nel procedimento amministrativo vanno intesi ed applicati in senso sostanziale e non formalistico tanto più nel caso in cui il procedimento abbia natura sanzionatoria e l’atto costituisca sanzione dovuta ex lege, comminata dall'amministrazione per reprimere l’abuso edilizio e ripristinare l’ordine giuridico violato.

Le norme in materia di partecipazione al procedimento amministrativo non vanno applicate formalisticamente, ma devono essere interpretate in base ad un criterio di realistica valutazione dell'effettiva conoscenza o conoscibilità della sequenza procedimentale e dei suoi probabili effetti lesivi.

Le disposizioni in tema di partecipazione al procedimento risultano dettate per consentire ai destinatari dell'azione amministrativa di rappresentare sostanzialmente fatti e argomenti che si assumono rilevanti ai fini della formazione degli atti, per cui tale esigenza non pare ricorrere quando il procedimento è stato causato anche dalle iniziative della stessa parte contro interessata.

L’eventuale ritardata comunicazione di avvio del procedimento per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio può essere agevolmente superata richiamando il condivisibile orientamento giurisprudenziale secondo cui occorre, ai fini di una rilevanza non meramente formale dell'omissione, la prova di quale apporto concreto la partecipazione avrebbe potuto comportare, da ritenersi mancante qualora, a fronte della comunicazione tardiva, il destinatario non abbia formulato alcuna osservazione.

La comunicazione di cui all’art. 7 della L. n. 241/1990 e 16 del D.P.R. n. 327/2001 deve essere non solo formale, ma effettiva, onde consentire al privato di intervenire fattivamente nel procedimento e apportare elementi di giudizio utili all’amministrazione procedente.

In tema di provvedimenti ablatori, l’obbligo di avviso di avvio del procedimento ex art. 7 l. 241/1990 non costituisce un adempimento puramente formalistico, essendo finalizzato invece alla realizzazione del principio sostanziale della partecipazione procedimentale, con la conseguenza che il mancato avviso personale, non superato da una prova di conoscenza “aliunde” o dall'effettiva partecipazione al procedimento autonomo prodromico alla declaratoria di pubblica utilità di un’opera, rende illegittimo il provvedimento conclusivo dello stesso.

In materia espropriativa il legislatore ha voluto garantire l’effettiva partecipazione dialettica del privato nella formazione, in contraddittorio, della volontà definitiva dell’amministrazione.

In materia espropriativa il legislatore ha voluto garantire l'effettiva partecipazione dialettica del privato nella formazione, in contraddittorio, della volontà definitiva dell'amministrazione.

In materia di procedimento amministrativo, le norme in materia di partecipazione non debbono essere applicate meccanicamente e a fini meramente strumentali.

Le norme in materia di partecipazione al procedimento amministrativo, non vanno applicate meccanicamente e formalisticamente, nel senso che sia viziato ogni procedimento in cui sia mancata la fase partecipativa, dovendosi piuttosto interpretare nel senso che la comunicazione è superflua quando quest'ultima sia priva di margini di discrezionalità sui quali possa utilmente intervenire il privato, ovvero non si producono effetti invalidanti quando quest’ultimo non abbia assolto all’onere di dimostrare la effettiva utilità della sua partecipazione al procedimento tale da incidere sul contenuto delle determinazioni adottate (nel caso di specie) in ordine all’opera dichiarata di pubblica utilità.

L'obbligo di comunicazione del procedimento amministrativo ex art. 7 della L. n. 241/1990, è strumentale ad esigenze di conoscenza effettiva e, conseguentemente, di partecipazione all'azione amministrativa da parte del cittadino nella cui sfera giuridica l'atto conclusivo è destinato ad incidere; l'omissione di tale formalità non vizia il procedimento quando il contenuto di quest'ultimo sia interamente vincolato, pure con riferimento ai presupposti di fatto, nonché tutte le volte in cui la conoscenza sia comunque intervenuta, si da ritenere già raggiunto in concreto lo scopo cui tende siffatta comunicazione.

In tema di provvedimenti ablatori, l'obbligo di avviso di avvio del procedimento ex art. 7, L. 241/1990 non costituisce un adempimento formalistico, essendo finalizzato invece alla realizzazione del principio sostanziale della partecipazione procedimentale, diretto a consentire al privato di avere conoscenza del provvedimento in itinere ed, eventualmente, di interloquire con l’amministrazione introducendo nella dinamica procedimentale l’apprezzamento degli interessi di cui è portatore, per consentirne la comparazione con gli altri interessi coinvolti, pubblici e privati.

La conoscenza acquisita aliunde o la possibilità di partecipare al procedimento comunque garantita, rende superata la necessità della comunicazione ai sensi dell’art. 7 della L. n. 241 del 1990.

In base al principio del raggiungimento dello scopo di cui all'art. 21 octies, L. n. 241 del 1990, le norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo non possono essere applicate meccanicamente e formalisticamente, dovendosi escludere il vizio nei casi in cui lo scopo della partecipazione del privato sia stato comunque raggiunto anche in difetto della comunicazione di avvio o vi sia comunque un atto equipollente alla formale comunicazione.

La comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990 è strumentale a consentire a tutti i soggetti contemplati dalla suddetta norma la partecipazione alla fase istruttoria del procedimento medesimo, con possibilità di interloquire con l’autorità procedente e di ampliare il materiale conoscitivo a disposizione di quest’ultima.

Il mancato avviso personale imposto dall'art. 7 l. 241/1990, se non superato da una prova di conoscenza "aliunde" o dall'effettiva partecipazione al procedimento prodromico alla declaratoria di pubblica utilità di un'opera, rende illegittimo il provvedimento conclusivo dello stesso.

Le norme sulla partecipazione al procedimento non vanno applicate meccanicamente e formalmente, dovendosi piuttosto interpretarle nel senso che la comunicazione è superflua ogni qualvolta il soggetto interessato sia comunque venuto a conoscenza di vicende che conducono all’apertura di un procedimento con determinati effetti nei suoi confronti, dovendosi in tale ipotesi ritenersi raggiunta la finalità della regola procedimentale stabilita dall’art. 7 L. n. 241/90.

PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> EFFETTIVITÀ --> ACCESSO AGLI ATTI

Risultano pienamente raggiunte le garanzie partecipative di cui all’art. 7 l. n. 241/1990, qualora i soggetti interessati siano intervenuti mediante istanze di accesso agli atti e note del proprio legale.

PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> EFFETTIVITÀ --> ASSENZA DI ALTERNATIVE

Non può essere eccepita la carenza di comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’interessato non abbia evidenziato, nemmeno in giudizio, elementi sulla base dei quali il suo apporto partecipativo avrebbe potuto condurre a diverse determinazioni delle amministrazioni procedenti sulla realizzazione e sulla dislocazione delle opere e l’autorità espropriante abbia chiarito che i lavori non potevano che essere effettuati sulle aree ove tale linea già insiste.

L'obbligo di cui all'art. 7, della L. 7 agosto 1990 n. 241 non può essere inteso come un mero cavillo demolitorio. Né, come la giurisprudenza ha sottolineato, la mancata comunicazione non appare realmente rilevante quando non può immaginarsi alcun serio apporto collaborativo da parte del privato espropriando e qualora anche gli ulteriori elementi di conoscenza e di giudizio non possano comunque essere tali da far determinare in modo diverso le scelte dell'Amministrazione procedente.

Deve escludersi che la violazione delle norme in tema di partecipazione al procedimento dia luogo all'annullamento dell'atto ogni qual volta risulti che l'esito del procedimento non sarebbe stato differente, anche se vi fosse stata la partecipazione dell'interessato, il che accade quando il quadro normativo di riferimento e gli elementi di fatto raccolti nel corso dell’istruttoria non presentano margini di incertezza sufficientemente apprezzabili.

In caso di adozione di un provvedimento o vincolato o che rientra nell'ordinaria sequela procedimentale correlata alla tipologia di interessi pubblici da conseguire, che deve essere necessariamente assunto in presenza di determinati presupposti, la comunicazione dell'avvio del relativo procedimento può essere omessa, perché in nessun caso la determinazione da prendere potrebbe essere modificata in base alle osservazioni dell'interessato.

L'omessa comunicazione di inizio del procedimento amministrativo comporta l'illegittimità dell'atto conclusivo soltanto nelle ipotesi in cui il soggetto non avvisato possa poi provare che, ove avesse avuto l'opportunità di partecipare tempestivamente al procedimento, avrebbe potuto presentare osservazioni ed opposizioni idonee ad incidere causalmente, in termini a lui favorevoli, sul provvedimento terminale.

In tema di procedimento amministrativo, l'omessa comunicazione di inizio del procedimento comporta l'illegittimità dell'atto conclusivo soltanto nelle ipotesi in cui il soggetto non avvisato possa poi provare che, ove avesse avuto l'opportunità di partecipare tempestivamente al procedimento, avrebbe potuto presentare osservazioni ed opposizioni idonee ad incidere causalmente, in termini a lui favorevoli, sul provvedimento terminale.

L’obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento di cui all'art. 7 della legge n. 241/1990 non è ravvisabile nelle ipotesi di attività vincolata, sul presupposto che la partecipazione sia fruttuosa soltanto quando sia possibile effettuare una scelta discrezionale.

La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria ove la partecipazione del soggetto interessato non avrebbe potuto comunque condurre ad un esito diverso dello stesso.

La comunicazione di avvio del procedimento prevista dall’art. 7, legge 241/1990, è richiesta anche in relazione all’adozione di atti vincolanti ogni qualvolta i presupposti del provvedimento da adottare implichino un accertamento imprescindibile sotto il profilo della valutazione del fatto.

In ipotesi di approvazione del progetto non preceduto dalla comunicazione dell’avvio del procedimento, l’eccezione per cui quest'ultimo non avrebbe potuto avere esito diverso, deve essere provata dall’Amministrazione.

In ipotesi di approvazione del progetto (nel caso di specie) di opera viabilistica, comportante dichiarazione di PU, non preceduto dalla comunicazione dell’avvio del procedimento, non è accoglibile l’eccezione fondata sul non diverso esito che comunque avrebbe avuto il procedimento, anche con l’intervento dei proprietari espropriandi; ciò in quanto quest’ultimi ben possono, con le loro osservazioni, indurre l’Amministrazione a modificare, anche solo in parte, il tracciato della strada al fine di limitare i danni alle loro proprietà.

PROCEDURA --> CONTRADDITTORIO, GIUSTO PROCEDIMENTO --> EFFETTIVITÀ --> CONOSCENZA ACQUISITA ALIUNDE

Ai fini dell’applicazione delle garanzie partecipative di cui agli articoli 7 e seguenti della legge n. 241 del 1990, non sussiste la violazione dell’articolo 7 cit. se all'interessato sia stata comunque data aliunde informazione dell'avvio del procedimento, con conseguente possibilità di rappresentarvi le proprie valutazioni; ciò in quanto tale disposizione non deve essere interpretata ed applicata in modo formalistico, ma con riferimento alla sua ratio, di assicurare la partecipazione del privato interessato al procedimento amministrativo, con la conseguenza che l'eventuale omissione dell'adempimento non determina illegittimità dell'azione amministrativa, laddove il destinatario abbia avuto, comunque e aliunde, conoscenza del procedimento in corso, con conseguente possibilità di parteciparvi.

Non è superabile il rilievo della mancata comunicazione di avvio del procedimento per essere comunque aliunde gli interessati venuti a conoscenza della procedura de qua ed aver altresì fatto valere il loro punto di vista, qualora tale assunto risulti smentito per tabulas, per essere l’unico documento da cui si può evincere la conoscenza extra procedimentale, successivo all'intervenuta adozione del provvedimento approvativo del progetto e all'immissione nel possesso degli immobili.

L’omessa comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento non determina l'illegittimità del provvedimento conclusivo quando l'interessato abbia comunque avuto notizia aliunde del procedimento e sia stato così posto in condizioni di parteciparvi attivamente.

Seguendo una visione non formalistica della materia, non può ritenersi impedito l’esercizio dei diritti partecipativi qualora i soggetti interessati, venuti comunque a conoscenza del procedimento (a seguito del decreto di occupazione d’urgenza e del verbale di presa di possesso), nemmeno in detta sede, abbiano comunque dimostrato di poter essere in grado di suggerire elementi di conoscenza e di giudizio ulteriori e comunque tali da far determinare in modo diverso le scelte dell'Amministrazione procedente.

In caso di omessa comunicazione dell'avvio del procedimento, a nulla rileva che l'interessato abbia avuto comunque conoscenza del procedimento, dato che le esigenze partecipative alla base dell'obbligo di comunicazione non possono essere ritenute soddisfatte da una generica conoscenza dell'esistenza di un procedimento espropriativo, essendo necessario, per escludere la rilevanza dell'omissione della comunicazione di avvio, una precisa conoscenza dell'andamento del procedimento e dell'oggetto di esso.

Com’è noto l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento non determina l'illegittimità del provvedimento finale, qualora sia stata assicurata, almeno in via di fatto, la partecipazione procedimentale del soggetto destinatario del provvedimento...