Interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di super d.i.a. o in totale difformità da essa

Interventi eseguiti in assenza della «super d.i.a.», in totale difformità o con variazioni essenziali (Artt. 31 e 32 T.U.)

Le fattispecie previste sono tre.

La prima è quella dell’intervento in assenza della «super d.i.a.», che comprende non solo l’ipotesi della mancata presentazione, ma anche quella della denuncia che abbia perso validità o efficacia. Si pensi alla d.i.a. priva della necessaria documentazione richiesta dalla P.A., alla fattispecie in cui le opere siano state eseguite nonostante la tempestiva emanazione del provvedimento inibitorio, all’intervento eseguito quando è scaduto il termine triennale di efficacia, o all’ipotesi in cui la «super d.i.a.» sia decaduta per effetto della sopravvenienza di una diversa normativa ex art. 15, co. 4, T.U. o ancora a quella in cui la P.A. abbia dichiarato esercitando i propri poteri di autotutela l’insussistenza dei presupposti... _OMISSIS_ ...uo;intervento, o infine all’opera intrapresa prima decorso del termine di trenta giorni per l’esercizio del potere inibitorio.

Altro caso è quello dell’opera autorizzata con un titolo edilizio soltanto temporaneo, ma mantenuta oltre il termine di scadenza contenuto nell’atto di assenso: scaduto il termine, infatti, l’opera deve essere rimossa, altrimenti diventa sine titulo, per la mancanza sopravvenuta del titolo che ne autorizza il mantenimento ad tempus.

Occorre ricordare, peraltro, che qualora il manufatto realizzato sine titulo sia conforme alla normativa urbanistica, e quindi si abbia soltanto una violazione formale, il soggetto potrà pur sempre presentare istanza di accertamento di conformità, ai sensi dell’art. 36 T.U. e conseguire così il titolo edilizio ex post.

La seconda fattispecie è quella della totale difformità, ed è definita dal primo comma dell’art. 31 T.... _OMISSIS_ ... innanzitutto che «sono interventi eseguiti in totale difformità … quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto …» della «super d.i.a.».

La locuzione «organismo edilizio» indica sia una sola unità immobiliare sia una pluralità di porzioni volumetriche, ma esclude che possano rientrare nella «totale difformità» la realizzazione di opere prive di autonomia funzionale e specificità materiale, come quelle accessorie o pertinenziali.

Peraltro, la difformità totale può riconnettersi non solo alla costruzione di un corpo edilizio autonomo, ma altresì all’esecuzione di opere anche soltanto interne che comportino un intervento che, determinando l’aumento del c.d. «carico urbanistico», incida sull’assetto del territorio.
... _OMISSIS_ ...itenere integrata la «totale difformità», insomma, occorre che vi sia stata la realizzazione di una distinta unità immobiliare (anche se non è necessario che si tratti di un corpo di fabbrica fisicamente separato) oppure anche di opere realizzate con una difformità quantitativa tale da acquistare una sostanziale autonomia rispetto al progetto approvato, non bastando invece il semplice scostamento dalle modalità consacrate a livello progettuale.

Occorre, a questo, proposito procedere ad una comparazione unitaria e sintetica fra l’organismo programmato e quello che è stato realizzato con l’attività costruttiva, valutandosi se quest’ultimo sia diverso da quello autorizzato per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche, di utilizzazione o di ubicazione.

Le «caratteristiche tipologiche» sono elementi architettonici che connotano il manufatto dal punto di vista strutturale e fisico, quelle «pla... _OMISSIS_ ...raquo; sono date dallo sviluppo dell’edificio nello spazio, dall’allocazione nell’area rappresentata dalla superficie di progetto e dallo sviluppo dei volumi su tale superficie, mentre quelle di «utilizzazione» sono date dalla destinazione d’uso rapportata ai parametri urbanistici che risultano alterati e alle caratteristiche fisiche obiettive del manufatto (non rileverà, invece, l’uso temporaneo o personale che si possa fare dell’immobile).

Peraltro, nonostante la norma non vi faccia riferimento, la giurisprudenza sembrerebbe considerare come una fattispecie di «difformità totale» anche l’organismo edilizio che presenta caratteristiche diverse dal punto di vista dell’«ubicazione», e quindi nel momento in cui l’immobile sia stato eretto su un’area diversa da quella risultante dal progetto approvato, anche se tale spostamento sia stato di pochi metri e nell&rsquo... _OMISSIS_ ...tesso lotto.

Sono inoltre «interventi eseguiti in totale difformità quelli che comportano … l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile».

L’ipotesi comprende non solo la realizzazione di immobili, ma anche di strutture non fisicamente separate dall’organismo edilizio assentito che siano precisamente individuabili e suscettibili di un uso indipendente, con l’esclusione dunque di pertinenze, accessori e opere interne che non diano luogo a creazione di distinte e autonome unità immobiliari e che, dunque, si stemperino nella globalità dell’organismo edilizio. Quanto invece alla «specifica rilevanza», con tale locuzione si intende una difformità che abbia rilievo apprezzabile sia in modo assoluto e oggettivo sia con riferimento alla struttura realizzat... _OMISSIS_ ...| Peraltro, la totale difformità non coincide soltanto con la modifica volumetrica del manufatto rispetto a quanto assentito, ma, più in generale, si ha ogni qual volta siano poste in essere delle modifiche che comportino un’alterazione del progetto originario nelle sue caratteristiche essenziali di struttura, aspetto estetico, architettura, destinazione.

In giurisprudenza si è precisato, inoltre, che la fattispecie della «totale difformità» non presuppone necessariamente il completamento dell’opera, ma è, altresì, configurabile nel corso dell’esecuzione dell’intervento edilizio, allorché la difformità risulti palese durante l’esecuzione dei lavori, quando dalle opere già compiute appaia evidente la realizzazione di un organismo diverso da quello assentito.

Particolarmente delicato, come ben si può intuire, è il problema di individuare il confine tra la «difformità totale» e quel... _OMISSIS_ ...aquo;, che è sottoposta alla diversa disciplina dettata dall’art. 34 T.U., e si ricade nell’ipotesi in esame soltanto allorché si costruisca un aliud pro alio, ossia quando i lavori eseguiti tendano a realizzare opere non rientranti tra quelle consentite che abbiano una loro autonomia e novità, oltre che sul piano costruttivo, anche su quello della valutazione economico-sociale e che quindi, come specificato in dottrina, determinino un aumento del carico urbanistico.

La terza ipotesi sanzionata dall’art. 31 T.U. è quella della variazione essenziale, che, come si è avuto modo di esporre al paragrafo 9 del capitolo precedente, assume rilievo anche per definire le varianti al permesso di costruire assentibili con s.c.i.a., giacché l’art. 22, co. 2-bis, T.U. – introdotto dall’art. 17, co. 1, lett. m), n. 2, del d.l. n. 133/2014 – assoggetta al regime semplificato anche le varianti «non essenziali» e no... _OMISSIS_ ...quelle «minime».

L’art. 32 T.U. rimette alla legislazione regionale l’individuazione delle ipotesi di variazione essenziale, ma con dei limiti:
1) l’essenzialità ricorre esclusivamente qualora si verifichi una o più delle seguenti condizioni (co. 1):
a) mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standard previsti dal D.M. n. 1444/1968;
b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza;
d) mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito;
e) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali;

2) non possono ritenersi comunque variazioni essenz... _OMISSIS_ ... incidono sull’entità delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative (co. 2);

3) gli interventi di cui al punto 1) devono essere considerati come eseguiti in totale difformità se effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale ed idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali e tutti gli altri interventi sui medesimi immobili devono essere considerati variazioni essenziali (co. 3).

Naturalmente, un ulteriore limite implicito deriva dall’art. 31 T.U., poiché la legislazione regionale non potrà ricomprendere nel novero delle c.d. «variazioni essenziali» delle opere che il legislatore statale ha qualificato come in «totale difformità» rispetto alla «super d.i.a.».

L’art. 32 T.U. riproduce il previgente ... _OMISSIS_ ...gge n. 47/1985 e solleva molteplici dubbi interpretativi, innanzitutto per quanto concerne la normativa applicabile in caso di mancanza della legislazione regionale.

Con riferimento al primo problema, si è ritenuto che, in assenza della normativa regionale, l’art. 8 della legge n. 47/1985 fosse direttamente applicabile, con l’avvertenza che la P.A. avrebbe dovuto valutare attentamente il proprio operato e estrinsecare le ragioni per le quali gli abusi contestati avrebbero dovuto essere considerati essenziali, ma tale conclusione non è stata condivisa da alcuni autori, che hanno rilevato come soltanto il terzo comma sia sufficientemente dettagliato, mentre il primo e il secondo siano troppo indefiniti per essere immediatamente applicabili. Secondo questa diversa prospettazione, pertanto, occorrerebbe caso per caso chiedersi se l’abuso costituisca totale o parziale difformità, e quindi se debba essere sanzionato ex art. 31 o 34 T.U..
... _OMISSIS_ ...ben chiaro, in secondo luogo, quali siano i margini operativi per la legislazione regionale, poiché non vi è unanimità di vedute in ordine alla possibilità di escludere alcune delle ipotesi di cui al n. 1) dal concetto di «variazione essenziale»: accanto a chi non ammette una tale «dequalificazione», vi sono, infatti, alcuni autori che ritengono che le Regioni sarebbero libere di non introdurre questo tipo di illecito e addirittura di poter individuare fattispecie diverse di variazione essenziale.

Circa le singole ipotesi di variazione essenziale contemplate dall’art. 32, co. 1, T.U., fermo restando che l’intervento dovrà essere esaminato non già nei suoi singoli elementi, ma valutando l’insieme delle modificazioni apportate al primo progetto, si può rilevare quanto segue:
a) il mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standard è quello che interviene tra categorie tra loro eter... _OMISSIS_ ...assoggettate ad una disciplina diversa in punto di rapporto tra insediamenti realizzati e infrastrutture ad essi connesse, e rileva non soltanto nell’ipotesi in cui la nuova destinazione d’uso non sia permessa dagli strumenti urbanistici, ma anche qualora essa sia prevista tra quelle ammesse (rileverà pertanto anche l’abuso meramente formale);
b) la consistenza dell’aumento della cubatura o della superficie di solaio potrà essere determinata liberamente dal legislatore regionale, mentre a contrario si desume che non può costituire variazione essenziale la mera diminuzione di tali indicatori;
c) i «parametri urbanistici» di cui deve ricorrere la modifica sostanziale (anche qui determinabile nel quantum dal legislatore regionale) sono l’altezza, la superficie, la volumetria, le distanze, la sagoma, il numero dei piani: sarà necessario, tuttavia, che il mutamento non abbia una consistenza tale da costituire un caso di... _OMISSIS_ ...ale difformità o, comunque, da determinare l’inquadrabilità delle opere intraprese in una diversa categoria di intervento edilizio ai sensi dell’art. 3 T.U., altrimenti si potrebbe ricadere nell’ipotesi della lett. d); la «localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza» è l’allocazione definita dalle distanze dai confini di proprietà e dai punti cardinali, per cui potrebbe rilevare anche la rot...