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Occupazione illegittima e risarcimento danni: l'elemento della colpa e l'onere della prova

 L'elemento della colpa nel risarcimento per l'occupazione illegittima da parte della P.A.
 L'impegno probatorio del danneggiato
 L'onere di prova del danno ingiusto subito
 Il nesso di causalità all'origine dell'illecito

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PATOLOGIA --> RISARCIMENTO DEL DANNO --> CONDIZIONI --> COLPEVOLEZZA

In ipotesi di omessa conclusione del procedimento, non vi sono poi dubbi sulla sussistenza dell'elemento soggettivo in capo all'Amministrazione, nella forma della colpa qualificata, poiché è certamente esigibile dagli enti una corretta conduzione dei procedimenti amministrativi secondo un criterio di diligenza professionale, in particolare per quanto attiene alla procedura espropriativa che massimamente incide sulle posizioni giuridiche dei privati.

Ai fini della sussistenza del necessario elemento della colpa deve accertarsi se l'amministrazione abbia in concreto agito in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede alle quali l'esercizio della funzione deve costantemente ispirarsi, con la conseguenza che il giudice amministrativo può affermare la responsabilità dell'amministrazione per danni conseguenti a un atto illegittimo (ovvero, a maggior ragione, di un atto legittimo) solo quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tali da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato.
... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...l giudice amministrativo può affermare la responsabilità dell'Amministrazione per danni conseguenti a un atto illegittimo quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tali da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato e negarla quando l'indagine presupposta conduca al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto.

Ai fini dell'ammissibilità dell'azione risarcitoria non è sufficiente il solo annullamento del provvedimento lesivo ovvero la sola riscontrata ingiustificata o illegittima inerzia dell'amministrazione o il ritardato esercizio della funzione amministrativa, dovendo anche accertarsi se l'adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali deve essere costantemente ispirato l'esercizio della funzione, e si sia verificata in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la neglige... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...erizia degli uffici o degli organi dell'amministrazione ovvero se per converso la predetta violazione sia ascrivibile all'ipotesi dell'errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l'incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto.

L'illegittimità dell'avvenuta occupazione "sine titulo" da parte della P.A. di un'area privata e la natura d'illecito permanente della disponibilità del bene - senza che ciò sia sostenuto da un idoneo titolo – integra, in particolare, gli estremi della sussistenza dell'elemento soggettivo della colpa intesa come consapevolezza da parte di un organo competente di violazione della norma comportamentale di buon andamento dell'azione amministrativa di cui all'art.97 Cost..

Non può affermarsi che l'esclusione di colpa a carico di uno dei concorrenti possa condurre all'affermazione che del requisito della colpa debba prescindersi nei confronti degli altri; al contrario, nell'ipotesi di più soggetti coinvolti in una procedura espropriativa annullata, la giurisprudenza amministrativa ha sempre singolarmente verificato la sussistenza di singole responsabilità, eventualmente di natura concorsuale nell'asserito illecito.[Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...> Se la giurisprudenza interna séguita ad ancorare l'accertamento della responsabilità anche al requisito della colpa (o del dolo), ciò non comporta necessariamente una violazione dei principi del diritto europeo in subiecta materia, essendo soltanto la conseguenza dell'applicazione delle coordinate entro le quali la predetta responsabilità è inquadrata nell'ordinamento interno.

Ai fini della condanna al risarcimento, non è sufficiente che il provvedimento amministrativo sia stato riconosciuto illegittimo, in quanto devono essere presenti indici che facciano rilevare almeno l'elemento della colpa.

L'art. 2043 cod. civ., che costituisce il fondamento della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione per lesione di interessi legittimi, non conosce, quale rete di contenimento, l'intensità della colpa, sicché la sua responsabilità va ritenuta anche quando la colpa è di grado lieve e ciò risulti positivamente.

La condotta (colposa o dolosa) dell'amministrazione è necessaria ma non sufficiente per fondare la domanda risarcitoria del privato.

La sola esistenza di episodi di illegittimità attizia, pur non fornendo ex se e... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...onfutabili nel senso della sussistenza di una condotta colposa da parte dell'Amministrazione, nondimeno fornisce rilevanti elementi nel senso di una presunzione (relativa) di colpa dell'Amministrazione per i danni conseguenti ad un atto illegittimo o, comunque, ad una violazione ingiustificata delle regulae agendi ad essa imposte.

Per ritenere integrata una fattispecie di responsabilità aquiliana della P.A. non è sufficiente la mera illegittimità del provvedimento o dell'inerzia, ma è necessario che sussista anche l'elemento soggettivo, quantomeno nella forma della colpa.

L'azione di risarcimento del danno susseguente all'annullamento di provvedimenti amministrativi, ritenuti illegittimi, implica anche la valutazione dell'elemento psicologico della colpa alla luce dei vizi che inficiano i provvedimenti stessi e della gravità delle violazioni imputabili all'Amministrazione, secondo l'ampiezza delle valutazioni discrezionali rimesse all'organo e della condizioni concrete in cui si è operato.

Con riguardo alla sussistenza dell'elemento soggettivo rilevante ai fini del risarcimento del danno, non deve aversi riguardo all'atteggiamento dell'agente ma al funzionamento complessivo dell'apparato pubbl... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ificare se, in concreto, esso sia stato coerente con i principi di legalità, imparzialità e buon andamento che ai sensi dell'articolo 97 della Costituzione devono presiedere proprio all'attività amministrativa,

Con riguardo alla sussistenza dell'elemento soggettivo rilevante ai fini del risarcimento del danno, non vi è dubbio che la tardiva emanazione del decreto di espropriazione sia da ritenersi ascrivibile alla colposa violazione delle regole della procedura ovvero all'omessa efficace vigilanza sull'attività amministrativa affidata ad altri.

Ai fini della risarcibilità dell'interesse legittimo deve essere dimostrato la sussistenza oltreché dell'elemento oggettivo, di quello soggettivo dell'illecito.

La colpa dell'amministrazione deve essere riferita non al singolo funzionario agente, ma all'organizzazione intesa nel suo complesso, come apparato.

PATOLOGIA --> RISARCIMENTO DEL DANNO --> CONDIZIONI --> COLPEVOLEZZA --> ONERE DELLA PROVA

Al privato danneggiato da un provvedimento amministrativo illegittimo non è richiesto un particolare impegno probatorio per dimostrare la colpa dell'Amministrazione, potendo egli limitarsi ad allegare l'i... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...à dell'atto e dovendosi fare applicazione, al fine della prova dell'elemento soggettivo, delle regole di comune esperienza e della presunzione semplice di cui all'art. 2727 c.c.; e a questo punto spetta all'amministrazione dimostrare, se del caso, di essere incorsa in un errore scusabile.

In tema di elemento soggettivo, le regole probatorie delineate dalla giurisprudenza amministrativa prevedono un onere probatorio (in deroga alla regola generale dell'art. 2043 c.c.) sostanzialmente rimesso alla PA danneggiante, chiamata a discolparsi dimostrando che l'adozione del provvedimento illegittimo è dipesa da un essere scusabile, ad esempio per l'oggettiva oscurità o la rilevante complessità della fattispecie, per il repentino mutamento disciplina della materia, per la formulazione incerta di norme recenti, per la presenza contrasti giurisprudenziali, per l'influenza determinante di comportamenti di terzi, ovvero per l'illegittimità consegue alla dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata, et similia.

Secondo l'orientamento del giudice amministrativo, con riferimento all'elemento soggettivo in tema di danni da illegittimo esercizio dell'azione amministrativa, il soggetto danneggiato può invoca... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ttimità del provvedimento quale indice presuntivo della colpa dell'Amministrazione, sulla quale, quindi graverà l'onere di dimostrare la scusabilità dell'errore.

Il fatto che la vicenda del privato abbia avuto esiti differenti nei vari gradi di giudizio dimostra che l'interpretazione del complesso normativo applicato non è piana né scontata e ciò esclude la colpa della pubblica amministrazione.

Con riferimento alla responsabilità della P.A. connessa all'adozione di provvedimenti illegittimi, grava sul danneggiato l'onere di dimostrare la colpa dell'amministrazione, mediante l'allegazione di elementi indiziari, quali la gravità della violazione, il carattere vincolato dell'attività posta in essere, l'univocità della normativa di riferimento, l'apporto partecipativo al procedimento; spetterà, poi, all'amministrazione dimostrare l'esistenza di elementi che valgano ad ascrivere la condotta della stessa allo schema dell'errore scusabile.

Con riferimento all'accertamento dell'elemento soggettivo della responsabilità extracontrattuale (nel caso di specie conseguente all'annullamento degli atti del procedimento per mancata osservanza dell'iter partecipativo), ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... danneggiato può limitarsi ad indicare gli elementi costituenti indici presuntivi della colpa della pubblica amministrazione, sulla quale incombe l'onere di provare il contrario, ovvero la sussistenza di un errore scusabile.

Ai fini della responsabilità extracontrattuale (nel caso di specie) conseguente ad occupazione sine titulo di bene privato, il soggetto danneggiato può limitarsi ad indicare elementi costituenti indici presuntivi della colpa della pubblica amministrazione, sulla quale incombe l'onere di provare il contrario, ovvero la sussistenza di un errore scusabile.

In tema di pretesa risarcitoria nei confronti della P.A., va escluso che la colpa della struttura sia in re ipsa, non potendo l'imputazione dell'elemento soggettivo avvenire sulla base del mero dato obiettivo della illegittimità dell'azione amministrativa.

Ai fini della responsabilità extracontrattuale il soggetto danneggiato può limitarsi ad indicare elementi costituenti indici presuntivi della colpa della pubblica amministrazione, sulla quale incombe l'onere di provare il contrario, ovvero la sussistenza di un errore scusabile.

PATOLOGIA --> RISARCIMENTO DEL DANNO --> CONDIZIONI --> DANNO INGIUSTO<... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] .../> Al fine di verificare la risarcibilità del danno è necessario accertare, oltre alla lesione dell'interesse legittimo, la lesione dell'interesse al bene della vita sottostante al primo.

In presenza di un'azione amministrativa spiegata dall'Amministrazione, che sia dichiarata legittima dal giudice, la pretesa risarcitoria non può trovare accoglimento.

L'elaborazione svoltasi in questi ultimi anni, sia in dottrina che in giurisprudenza (a partire da S.U. n. 500 del 1999), intorno all'obbligazione risarcitoria aquiliana postula al centro della vicenda l'ingiustizia del danno, intesa come lesione di interessi giuridicamente rilevanti, a prescindere dal contrasto con una specifica norma di riferimento, posto che la clausola generale dell'art. 2043 c.c. è essa stessa norma primaria e non semplicemente disposizione sanzionatoria.

Non è ingiusto il danno sofferto in conseguenza dell'esecuzione di legittimi provvedimenti di tutela demaniale.

L'accertata illegittimità dei provvedimenti impugnati non può che "colorare di ingiustizia" il danno patito dal privato.

In ipotesi di omessa conclusione del procedimento, il danno patrimoniale è in re ipsa, dal moment... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...grave; cessata l'occupazione legittima, in quanto i proprietari non hanno potuto godere del bene di loro proprietà, in alcun modo, e, poiché le facoltà di utilizzazione (e lo stesso non uso della proprietà) costituiscono elemento essenziale del diritto reale dominicale, la cui privazione ingenera menomazione del diritto, suscettibile di riparazione per equivalente (almeno fintanto che altri non abbia usucapito in virtù di possesso né violento né clandestino).

In assenza di una accertata illegittimità del provvedimento amministrativo da cui si ritiene far derivare il pregiudizio patrimoniale, si rivela del tutto inconfigurabile la pretesa risarcitoria fatta valere.

Qualora risulti all'esisto dell'istruttoria che il pregiudizio alla proprietà residua (nel caso di specie per effetto della perdita del passaggio con accesso alla via pubblica), sia dipeso non da fatti illeciti addebitabili all'ente espropriante ma plausibilmente costituisca conseguenza della legittima procedura di espropriazione (quand'anche parziale), detto pregiudizio non è risarcibile ai sensi dell'art. 2043 c.c. inerente al risarcimento del danno da fatto illecito, ma è semmai indennizzabile ex artt. 40-46 L.... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...l 1865.

PATOLOGIA --> RISARCIMENTO DEL DANNO --> CONDIZIONI --> DANNO INGIUSTO --> ONERE DELLA PROVA

Chi agisce per il risarcimento dei danni anche davanti al giudice amministrativo è tenuto a comprovare in modo rigoroso l'esistenza del danno che assume aver subito, non potendo invocare il c.d. principio acquisitivo.

Va rigettata la domanda risarcitoria che si limiti alla proposizione di un'istanza generica non corredata neppure da precise allegazioni in ordine alla quantificazione del danno subito.

L'azione di risarcimento del danno presuppone la prova della quantificazione dello stesso, con riferimento sia al danno emergente sia al lucro cessante, prova che grava sul ricorrente ai sensi dell'art. 2697 c.c..

In tema di responsabilità aquiliana della Pubblica Amministrazione, l'azione di risarcimento del danno, inquadrandosi nella sua natura extracontrattuale, richiede la prova della quantificazione dello stesso con riferimento sia al danno emergente che al lucro cessante, in quanto elementi costitutivi della relativa domanda, ai sensi dell'art. 2697 c.c.

PATOLOGIA --> RISARCIMENTO DEL DANNO --> CONDIZIONI --> NESSO DI CAUSALITÀ

Non p... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rovare accoglimento la domanda di risarcimento del danno da illegittimo diniego del nulla osta per la riduzione della fascia di rispetto ferroviaria ex art. 49 D.P.R. 753/1980 qualora non si dimostri il nesso di causalità, ossia che il pregiudizio, in concreto, sia derivato proprio dall'adozione del provvedimento contestato e non da altri eventi, come l'annullamento giurisdizionale del permesso di costruire che, in attesa del nulla osta, era stato rilasciato.

La disciplina civilistica della causalità, si rinviene nell'art. 1223 c.c., che prevede il risarcimento dei danni che siano conseguenza immediata e diretta dell'illecito, e nell'art. 2043 c.c., laddove usa l'espressione «cagiona ad altri un danno ingiusto»: le due norme, fanno riferimento, tuttavia, a due momenti diversi del rapporto di causalità, riguardando la prima il c.d. danno conseguenza, ossia le conseguenze economiche pregiudizievoli del fatto e quindi l'effetto economico negativo dell'evento lesivo e la seconda il c.d. danno-evento.

Il fenomeno causale può essere scomposto in due fasi: l'una attiene al nesso causale tra condotta e l'evento, viene considerata e risolta alla stregua degli artt. 40 e 41 c.p., utilizzando la logica del «pi&ugra... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...le che non» (c.d. causalità materiale o di fatto); l'altra attiene alla derivazione causale del danno, di cui si pretende il risarcimento, dall'evento e va ricondotta alla disciplina di cui all'art. 1223 c.c. (c.d. causalità giuridica).

La c.d. causalità giuridica, regolata dall'art. 1223 c.c. è esterna al fatto e ha la funzione di stabilire l'entità delle conseguenze pregiudizievoli del fatto che si traducono in danno risarcibile.

L'esistenza del nesso causale deve essere valutata nel senso di causalità giuridica, per cui non basta che il danno abbia avuto origine dal comportamento del danneggiante, ma è altresì necessario che a esso, in base la criterio della buona fede oggettiva, non abbia concorso la condotta (anche omissiva) del danneggiato.

Il nesso di causalità tra illegittimi provvedimenti impugnati e danni lamentati dal privato deve essere valutato nel senso di causalità giuridica, per cui non basta che il danno abbia avuto origine dall'illegittima attività provvedimentale, ma è altresì necessario che ad esso, alla luce del criterio di buona fede oggettiva, non abbia concorso la condotta (anche omissiva) del danneggiato.
[Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ché la parte interessata non impugni tempestivamente (lasciandolo consolidare) l'atto ritenuto lesivo della sua sfera giuridica, viene meno il nesso di causalità tra illegittimi provvedimenti impugnati (e poi annullati) e danni lamentati dal privato stesso.

Per il nesso causale valgono per la responsabilità civile gli stessi criteri dettati in materia penale, in relazione ai quali deve quindi ricorrere la duplice condizione che il fatto costituisca un antecedente necessario dell'evento, nel senso che quest'ultimo rientri tra le conseguenze normali ed ordinarie di esso, e che l'antecedente medesimo non sia poi neutralizzato, sul piano causale, dalla sopravvenienza di circostanze da sole idonee a determinare l'evento.

La tenuta, da parte del danneggiato, di una condotta, attiva od omissiva, contraria al principio di buona fede ed al parametro della diligenza, che consenta la produzione di danni che altrimenti sarebbero stati evitati secondo il canone della causalità civile imperniato sulla probabilità relativa, recide, in tutto o in parte, il nesso causale che, ai sensi dell'art. 1223 c.c., deve legare la condotta antigiuridica alle conseguenze dannose risarcibili.

Sussiste un indubbio rapporto di caus... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...; fra la condotta del Comune che, in persona dei suoi funzionari, ha rilasciato il titolo edilizio in violazione delle distanze legali e il danno ingiusto sofferto dal proprietario confinante.

Sussiste il nesso di causalità richiesto dall'art. 2043 c.c. tra la mancata utile collocazione nella graduatoria per l'assegnazione dei posteggi nel mercato e le possibilità di guadagno perdute dal soggetto non assegnatario.

Né la sussistenza di una posizione giuridicamente qualificata in capo al soggetto danneggiato, né l'illegittima e colpevole esplicazione della funzione amministrativa, che su quella posizione abbia agito in modo lesivo, sono di per sé sufficienti a tale soggetto per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c., essendo altresì necessario, ai fini del suo riconoscimento, che il Giudice accerti, sotto il profilo causale, se l'evento dannoso sia riferibile ad una condotta della p.a. ed imputabile a responsabilità della stessa.

Tra il comportamento dell'Amministrazione ed i pregiudizii patrimoniali connessi al ritardo nell'esecuzione dei lavori derivante dalla sopravvenuta mancanza di titolo abilitativo è certamente ravvisabile un nesso di causalità.
[Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...otesi di annullamento dei provvedimenti da cui è conseguita l'illegittimità dell'occupazione di area di proprietà privata, è evidente l'esistenza del nesso causale tra l'illegittimo comportamento dell'Amministrazione procedente ed il pregiudizio patrimoniale subito dal privato, riconducibile alla mancata fruizione del bene durante il periodo di illegittima occupazione.

La domanda risarcitoria deve essere respinta allorché la P.A. conservi integro, dopo l'annullamento giurisdizionale, l'ambito di apprezzamento discrezionale in ordine all'adozione del provvedimento ampliativo richiesto e la possibilità di una legittima diversa determinazione: infatti viene a mancare in questo caso il nesso di causalità.

L'accertamento del nesso di causalità va condotta alla stregua dei principi contenuti nell'art. 41 c.p., in forza del quale sono cause del danno tutte le azioni/omissioni antecedenti all'evento dannoso, senza le quali l'evento dannoso non si sarebbe potuto verificare, senza alcuna distinzione tra cause remote e prossime e tra cause indirette e dirette.

Non sussiste il nesso di causalità, ai sensi dell'art. 41 c.p., in presenza di un'azione o di un'omissione sopravvenuta che p... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...fficacia causale sia stata da sola idonea alla determinazione dell'evento dannoso.


 
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