Il sistema della ricognizione legale stabilito dagli art.5 bis legge 359/1992 e dal T.U. espropri è stato dichiarato dalla Corte Costituzionale “non irragionevole”, ma neppure l’unico possibile, potendo comunque lo stesso legislatore modificarlo, ovvero approntare gli opportuni rimedi agli effetti ingiusti del potere discrezionale di ripartizione riservato alla pianificazione urbanistica: da sviluppare attraverso variegati livelli di giustizia retributiva.
Questi suggerimenti a partire dalla legge costituzionale 3 del 2001 hanno cominciato ad essere recepiti ed attuati dalle Regioni, all’evidenza limitatamente alle espropriazioni per la realizzazione di opere attribuite alla loro competenza: invero, subito dopo il T.U. ed ancor prima che lo stesso entrasse in vigore, il nuovo art. 117 Cost., come riformulato da detta legge costituzionale, ha distribuito le competenze legislative in base ad uno schema imperniato sulla enumerazione de...
_OMISSIS_ ...statali, e con un rovesciamento completo della previgente tecnica del riparto, ha affidato alle Regioni, oltre alla potestà legislativa concorrente da esercitarsi nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato, una competenza legislativa residuale (art. 117, quarto comma, Cost.).
Nel quadro che ne è derivato, così come del resto nell’originario Titolo V, l’espropriazione non è stata considerata quale vera e propria “materia”, non essendo inclusa in nessuno dei relativi elenchi. Ciò a differenza di quanto, invece, era avvenuto negli Statuti delle Regioni speciali: in particolare, in quelli della Sicilia (art. 4, lett. s], l. cost. 16 febbraio 1948, n. 2) e del Trentino Alto Adige (art. 4, n. 4, l. cost. 26 febbraio 1948, n. 5) l’espropriazione è prevista come materia di competenza legislativa esclusiva, mentre negli statuti della Sardegna (art. 4, lett. d], l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3) e del Friuli Venezi...
_OMISSIS_ ...5, n. 11, l. cost. 31 gennaio 1963, n. 1), come materia di competenza concorrente; infine nello statuto della Valle d’Aosta (art. 3, l. cost. 26 febbraio 1948, n. 4) come materia di legislazione integrativa ed attuativa. In considerazione di quanto detto la più qualificata dottrina da decenni ha ritenuto che la disciplina espropriativa non potesse configurarsi come materia autonoma (e cioè come categoria di interessi oggettivamente individuata), bensì come un istituto “servente”, strumentale ad ogni interesse pubblico a cui risulti funzionale l’acquisizione di un bene; perciò da riferire non soltanto all’urbanistica ovvero ai lavori pubblici, pur se assorbenti la quasi totalità delle espropriazioni (che d’altra parte nascono per la realizzazione di opere di pubblica utilità), ma, sia pure in via residuale, ad altre materie anche di competenza regionale, come l’agricoltura, le cave, il turismo ecc. (che non richiedono, o no...
_OMISSIS_ ...dono, l’esecuzione di lavori pubblici).
Da qui la necessaria conseguenza che, costituendo l’espropriazione un istituto “trasversale” che si concreta in una funzione “servente” e strumentale, la stessa non può che costituire oggetto di disciplina rispettivamente dello Stato e delle Regioni nelle materie in cui tali enti hanno potestà legislativa esclusiva; e per converso di disciplina concorrente nelle materie di competenza ripartita. Ed in quest’ultima categoria la Corte Costituzionale (sent.303 e 362/2003) ha costantemente incluso anzitutto l’urbanistica e l’edilizia in base al principio che il loro ambito deve essere ricondotto “al governo del territorio”; mentre per quanto riguarda la mancata inclusione dei “lavori pubblici” nella elencazione dell’art. 117 Cost., ha avvertito che tale omissione non implica che essi siano oggetto di potestà legislativa residuale delle Reg...
_OMISSIS_ ...si al contrario di ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell’oggetto al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà legislative concorrenti. In tal modo è stata recepita la configurazione della categoria prospettata dagli studiosi e dalla giurisprudenza secondo cui la stessa disciplina dei lavori pubblici si era “dissolta”, perciò perdendo autonoma rilevanza come materia a sé stante, per divenire solo un “segmento” delle materie in cui è necessario eseguirli, rispetto alle quali l’espropriazione svolge la sua funzione servente: materie che trovano per lo più collocazione in altre categorie di interessi nominate in Costituzione come di legislazione ripartita (porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di comunicazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’ener...
_OMISSIS_ ... esse assimilabili e che, in pratica, tendono ad esaurire tutte le competenze nel settore suddetto; dal quale conclusivamente restano fuori i soli lavori pubblici diretti ad acquisire beni attribuiti alla competenza esclusiva dello Stato, quali esemplificativamente quelli storicoartistici o gli immobili di interesse militare.
Il sistema è completato, quanto allo specifico settore delle espropriazioni dall’art. 5, 1° comma del T.U., come modificato dalla legge 302/2002 per adeguarlo alla nuova legge di revisione, per il quale «Le Regioni a statuto ordinario esercitano la potestà legislativa concorrente, “in ordine alle espropriazioni strumentali alle materie di propria competenza”, nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale, nonché dei principi generali dell’ordinamento giuridico desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico». Con la necessaria conseguenza, pur essa più volte evidenzia...
_OMISSIS_ ...ta, che nelle espropriazioni in esame (e limitatamente ad esse), come in ogni altra materia di legislazione concorrente, «la normativa statale deve limitarsi alla determinazione dei principi fondamentali, spettando invece alle Regioni la regolamentazione di dettaglio».
Invece, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, come ha confermato, anche di recente, la Corte Costituzionale , hanno competenza legislativa primaria, tra l’altro, in tema di espropriazione per pubblica utilità, per tutte le materie attribuite alla loro competenza «nel rispetto dei rispettivi statuti», e quindi in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali nonché «delle norme fondamentali delle riforme economicosociali della Repubblica» (limite quest’ultimo che in applicazione dell’art. 10 della legge costit...
_OMISSIS_ ...2001, può venire meno solo per le parti in cui le Regioni ad autonomia ordinaria disponessero, sulla base del nuovo Titolo V, di maggiori poteri rispetto alle Regioni ad autonomia speciale, in quanto come ha ripetutamente rilevato la Consulta altrimenti in tali casi «la potestà legislativa esclusiva delle Regioni (e Province) autonome sarebbe irragionevolmente ristretta entro confini più angusti di quelli che oggi incontra la potestà legislativa “residuale” delle Regioni ordinarie...onde devono escludersi ulteriori limiti derivanti da leggi statali già qualificabili come norme fondamentali di riforma economicosociale» vedi: Corte Cost. 226/2009; 51/2006; 274/2003).
Questo quadro legislativo è sostanzialmente riassunto ed avallato dall’art. 5, 2° comma T.U. per il quale dette Regioni «esercitano la propria potestà legislativa in materia di espropriazione per pubblica utilità nel rispetto dei rispettivi statuti e delle...
_OMISSIS_ ... di attuazione, anche con riferimento alle disposizioni del titolo V, parte seconda, della Costituzione per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite». Per cui deve concludersi con la Corte Costituzionale (intervenuta per le Regione TrentinoAlto Adige) che «la legislazione provinciale, ancorché espressione della competenza primaria dell’ente autonomo, deve conformarsi esclusivamente ai principi che traggono supporto dal testo fondamentale e caratterizzano l’ordinamento giuridico dello Stato» (Corte Cost. 187/2014; 231/ 1984).
Al lume dei nuovi principi, la più recente legislazione di numerose regioni in materia urbanistica, senza per questo pervenire ad un integrale superamento del sistema della zonizzazione, affermatosi nella legislazione statale fin dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150, si è orientata in senso favorevole all’adozione di meccanismi perequativi, volti a distri...
_OMISSIS_ ... tra tutti i proprietari delle aree interessate ai programmi di trasformazione urbana i vantaggi e gli oneri determinati dalle scelte di pianificazione, in modo da evitare il sacrificio delle zone individuate come sedi di attrezzature e servizi pubblici a vantaggio di quelle residenziali.
In quest’ottica, le leggi regionali hanno previsto, in via diretta o rimettendone l’introduzione agli strumenti urbanistici, sistemi di perequazione ispirati a tecniche diverse, ma aventi la comune finalità di rendere il valore dei suoli indifferente agli effetti conformativi delle scelte discrezionalmente compiute in sede di pianificazione territoriale, ed in particolare dei vincoli di destinazione derivanti dalla zonizzazione del territorio comunale; oppure forme di compensazione da realizzarsi in sede di attuazione delle previsioni urbanistiche, attraverso accordi tra privati o, accordi bonari con la Pubblica Amministrazione (cfr. Cass., 21914/2018; 15007/2...
_OMISSIS_ ...vi del procedimento ablativo (e quindi del decreto di esproprio):fra cui merita menzione per la sempre maggiore diffusione, l’istituto della c.d. cessione compensativa, caratterizzato per l’individuazione da parte del pianificatore di aree destinate alla costruzione della città pubblica, la cui cessione gratuita al Comune viene compensata mediante l’attribuzione di diritti edificatori di valore corrispondente all’indennità di esproprio.
Sempre in tema di introduzione di (nuovi) criteri per la sua determinazione, poi l’adozione delle predette tecniche (o alle stesse equivalenti), ritenuta legittima, ed anzi suggerita dalla Corte costituzionale (cfr. la citata sent. 179/1999), si è tradotta in alcuni casi nella previsione di una riduzione volta a compensare il plusvalore derivante dall’inclusione del fondo in aree di espansione destinate all’edilizia residenziale privata e, per converso, nella valorizzazione delle ca...
_OMISSIS_ ...oncrete dei suoli rivolti ad ospitare servizi ed attrezzature, anche in relazione a quelle dei terreni circostanti (cfr. art. 7quinquies della legge della Provincia autonoma di Bolzano 15 aprile 1991, n. 10, introdotto dall’art. 4 della legge provinciale 13 novembre 2009, n. 9; art. 14 della legge della Provincia autonoma di Trento 19 febbraio 1993, n. 6, come sostituito da ultimo dall’art. 154 della legge provinciale 4 marzo 2008); in altri casi nell’attribuzione generalizzata del carattere di edificabilità alle aree ricadenti nel perimetro urbano, con la previsione della possibilità di adottare misure compensative di vario genere, o di stipulare accordi di cessione ex art.45 T.U. in cui il prezzo/indennità del bene è sostituito dalla facoltà per il proprietario, di edificare su aree diverse da quelle espropriate (cfr. artt. 20 e 23 della legge regionale dell’Emilia Romagna 19 dicembre 2002, n. 37).
Infine alcune regioni, pur mantenendo fe...
_OMISSIS_ ... linee ed ai principi fondamentali, l’impostazione del T.U. sulle espropriazioni, soprattutto in ordine al procedimento ed alle sue fasi, hanno modificato le disposizioni relative alla determinazione dell’indennità, finalizzandole proprio ad attenuare le possibili sperequazioni fra terreni sminuiti da previste utilizzazioni pubblicistiche, ed immobili inclusi in zone edificatorie, ha prescelto un parametro di ricognizione diverso e più favorevole ai proprietari espropriandi.
Ciò ovviamente non significa che dette Regioni abbiano sostituito il sistema della ricognizione legale (invece, spesso richiamato espressamente nei titoli delle loro normative), né che abbiano ripristinato il meccanismo dell’edificabilità di fatto, ovvero introdotto la nozione di “comparto” in luogo della “zona omogenea”; ma soltanto che hanno predisposto regole diverse da quelle di cui agli artt. 32, 1° comma e 37, 4° comma T.U. per in...
_OMISSIS_ ...tegorie in cui “non sussistono le possibilità legali di edificazione”, riducendole in particolar modo nell’ambito dei centri abitati.
Fra le fattispecie già esaminate dalla giurisprudenza merita di essere menzionato l’art.17 legge regionale Lombardia n. 3 del 2009, il quale, dispone che «ai soli fini dell’applicazione del titolo II, capo VI, sezione III, del TUE, tutte le aree oggetto della pianificazione comunale si considerano legalmente edificabili, [...] anche se destinate a servizi…». Le sole eccezioni previste dalla norma sono costituite d...