Evoluzione normativa e giurisprudenziale delle occupazioni illegittime: dall'accessione invertita all'art. 43 T.U.Es.

La pronuncia (c.d. Sentenza... _OMISSIS_ ...ni sine titulo, ciò squalificava il disinteresse per una situazione che era diventata frequente per le Pubbliche Amministrazioni e seriamente lesiva per la sfera patrimoniale dei privati.

In effetti, il proprietario fondiario vedeva con sfavore la restituzione del terreno irreversibilmente trasformato in quanto completamente inservibile e depauperato nel suo possibile valore di scambio, ecco che il diritto al risarcimento di un’adeguata somma di danaro veniva invocata quale giusto contrappeso alla qualità del terreno oggetto di occupazione.
La suddetta statuizione innovava profondamente rispetto al passato in quanto introduceva per la prima volta in ossequio al fine istituzionale di rango prevalente che l’opera pubblica produceva, pur se su un fondo occu... _OMISSIS_ ...o;Amministrazione, similmente all’usucapione ventennale, proprietaria del terreno privato.

L’istituto veniva identificato come “occupazione appropriativa o accessione invertita” proprio perché rompeva gli schemi del Codice civile, che invece disponeva l’annessione alla proprietà privata di tutto ciò che fosse stato realizzato sul soprassuolo o nel sottosuolo senza autorizzazione o discriminazione in merito al diritto di superficie.

In questo contesto, l’illecito era sempre di natura permanente, ma il diritto risarcitorio di termine quinquennale decorreva dalla maturazione dell’istituto ventennale suddetto e veniva calcolato in base al valore del bene spossessato.
Nel 1983 viene concepita l’idea che oltre i... _OMISSIS_ ...ura originaria, ciò perché l’Apparato pubblico era sempre portatore di un interesse istituzionale, ma stavolta l’illecito era definito istantaneo con effetti permanenti.

In base a questo, i termini di prescrizione dell’azione decorrevano quale dies a quo dal momento dell’avvenuta trasformazione del fondo in senso radicale, ossia il cambiamento doveva essere strutturale ed irreversibile.

L’azione risarcitoria non era più classificata come petitoria, quindi era concepita di classe decisamente secondaria in riferimento alla tutela diretta della proprietà dalla turbativa altrui e si consumava sempre in cinque anni.

Tuttavia, la decisione della Corte ebbe come risultato immediato di produrre una notevole inflazione del... _OMISSIS_ ...ve; erano seriamente compromessi.

In tal senso, la prescrizione dell’azione risarcitoria, che era compressa dall’irreversibile trasformazione del suolo per il suo inizio e limitata al quinquennio, generava un forte contrasto con il pensiero del legislatore Europeo , il quale nel frattempo tramite l’azione applicativa del Giudice di Strasburgo aveva iniziato una rigorosa battaglia contro gli Stati, in particolare l’Italia, che non garantivano adeguatamente la proprietà privata e le regole della sua ablazione.

Il diritto al risarcimento del danno doveva tornare ad essere imprescrittibile non potendo trovare ostacolo nel corollario della “radicale trasformazione del suolo”, l’unico presupposto a fondamento dell’azi... _OMISSIS_ ...tazione normativa all’accessione invertita introdotta dalla sentenza n. 1464/1983 con la legge n. 458/1988.

L’intento del legislatore era quello di finanziare gli Enti locali per i maggiori oneri di esproprio, maturati fino al dicembre 1987, in relazione all’acquisizione di aree occupate per interventi di pubblica utilità.

La possibilità di accesso ai finanziamenti era subordinata alla presentazione di apposite domande che potevano essere presentate entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge, ciò comportava «che il termine iniziale della prescrizione del risarcimento del danno da occupazione illegittima maturata prima dell’avvento della suddetta legislazione, in combinato disposto con l’art. 293... _OMISSIS_ ...aliticamente traspone nei seguenti principi: la perdita del possesso di un bene frutto dell’occupazione abusiva di un’opera pubblica che lo trasformi irreversibilmente, dovuta ad una procedura espropriativa incompleta o in sua totale mancanza, si traduce nella perdita del diritto di proprietà e nel conseguente trasferimento a titolo originario dello stesso all’Autorità pubblica autrice di una simile condotta; per altro verso, viene compiuto un illecito istantaneo ad effetti permanenti, che faccia sorgere in capo al privato il diritto al risarcimento del danno per equivalente, ossia pari al controvalore del bene al momento dello spossessamento, unitamente alla sua rivalutazione, soggetto a prescrizione quinquennale dal momento della trasformazione; qualsiasi provvedimento ... _OMISSIS_ ... dell’ermeneutica statuita dalla Cassazione con il pronunciato del 1983 è frutto dell’aperto contrasto con il disposto di cui all’art. 1 del Protocollo addizionale della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali del 1950, entrato in vigore il 18 maggio 1954 , con il quale si dichiara il principio garantista per la proprietà privata che da una condotta illecita non possa nascere un’acquisizione legittima, più esattamente che l’occupazione di un fondo privato per scopi di interesse pubblico omettendo di osservare le giuste regole espropriative determina perentoriamente l’univa via della restituzione del bene.

Seguono una serie di verdetti giurisprudenziali fortemente stigmatizzanti per l’Italia, ciò ... _OMISSIS_ ... e Ventura” del 30 maggio 2004 e “Scordino” del 15 e 29 luglio 2004.

Il teorema è tracciato e ad esso si informa il Giudice di legittimità che assume un comportamento univoco teso ad espungere il corollario della c.d. “accessione invertita” dall’ordinamento interno e ad affermare come regola principale quella della restituzione del bene, si arriva così alla dichiarazione a sezioni unite della Corte di Cassazione n. 735/2015.
Invero, come più in avanti si osserverà, l’accettazione della suddetta regola segnerà indelebilmente la strada dell’acquisizione coattiva sanante, così come oggi la conosciamo grazie all’art. 42 bis, fondata sulla discrezionalità della Pubblica Amministrazione nell’ottica c... _OMISSIS_ ...quo;art. 43 del d.P.R. 327/2001.
La fine degli anni Novanta segna decisamente il cambio di passo sul fronte delle aperture al decentramento legislativo, patrimoniale e fiscale.

Sul piano normativo si attuano gli schemi delegati della semplificazione e della riorganizzazione amministrativa e prescrittiva di diverse materie.

In tale ottica, viene considerata “cosa buona e giusta” l’utilizzo di Testi Unici, come assioma per instaurare un ordine in quelli che sono frastagliati ed ondivaghi interventi del legislatore distanziati nel tempo e diversificati nei modi.

Un importante riferimento è dato dal d.lgs 80/1998 titolato “Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazio... _OMISSIS_ ...e alla giurisdizione del giudice amministrativo, leghi alla sua cognizione la competenza della materia afferente le espropriazioni, separando ciò che attiene all’aspetto indennitario ed insistendo sulla differenza tra attività amministrativa frutto della potestà pubblica ed attività meramente materiale per discernere l’oggetto della cognizione del G.A. rispetto a quella del G.O.

A parte una manciata di norme che rimangono ad integrazione del Codice di procedura civile, ricordiamo che la suddetta normativa sarà poi abrogata e scissa nei due ultimi riferimenti attualmente vigenti di cui ai d.lgs n. 165 del 30 marzo 2001 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” e n. 104 del 2 luglio 2010 “A... _OMISSIS_ ...he porterà all’emissione del T.U.Es di cui al d.P.R. n. 327 del 8 giugno 2001, entrato in vigore dal 30 giugno 2003 con modifiche del d.lgs 302 del 2002, è rappresentato dalla legge 8 marzo 1999, n. 50 “Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi-Legge di semplificazione 1998”, che al suo allegato n. 3 tra le materie da riordinare contempla al punto 2 quelle interessate dall’Urbanistica e dall’espropriazione.
Giusto avvalimento del Consiglio di Stato, organo di consulenza tecnica, che a sua volta può poi servirsi di esperti giuristi funzionali delle conoscenze cercate, il Governo è potuto così entrare in possesso dello schema strutturale del corpus di norme che poi sono state regolamentate dal d.P.R. n. 327/2001... _OMISSIS_ ...ge madre n. 2359/1865.

Atteso il quadro d’insieme appena illustrato, consapevoli dell’attuale vigenza dell’art. 42 bis, parrebbe potersi ravvisare una parziale somiglianza tra le norme succedutesi nel tempo, similitudine che, invero, non deve fare cadere in errore sul loro contenuto in quanto totalmente incentrato su una ratio diversa resa esecutiva da presupposti eticamente strutturati sulle correzioni che la giurisprudenza di legittimità prima e la Consulta, con la pronuncia n. 293/2010, dopo, hanno provveduto a censurare in riferimento alla prima norma sanante l’occupazione sia usurpativa sia acquisitiva.

Prima però di affrontare il passaggio storico-temporale tra le diverse fattispecie alla luce del confronto costituzionale predett... _OMISSIS_ ... di reintegrazione in chiave specifica del proprietario in antitesi alla restituzione, quale regola principale da seguire in caso di occupazione illegittima, derogata soltanto dalla contrastata fattispecie dell’abdicazione.

Tra le altre cose, l’art. 43, oltre che visto come panacea alle problematiche sottese per cui in qualche modo la P.A. “doveva farla franca”, nasceva sotto i migliori auspici di una creduta conformità alla legislazione europea della CEDU e dei principi costituzionali contenuti dagli artt. 42 e 117 della nostra Carta fondamentale , ciononostante l’armonia sarebbe durata ben poco, posto che nell’immediato iniziava l’odissea giudiziaria di legittimità sfociata poi nella citata statuizione costituzionale.
Infatt... _OMISSIS_ ...o non retroattivamente ad una nuova espropriazione fondata sulla consistenza di un diverso aspetto a rilevanza pubblica, per cui il “vecchio interesse istituzionale” alla base della realizzazione dell’opera che era stata oggetto dell’occupazione illegittima non aveva più ragion d’essere.

L’art. 43, invero, tout court, pur annunciando un “timido” accenno alla “valutazione degli interessi in conflitto” non si adoperava nel rispetto delle esigenze del singolo proprietario, ma agiva per “sanare” esclusivamente l’abuso a fronte di un risarcimento danni.

A tal proposito, la somma dovuta a fronte del pagamento ristorativo del danno arrecato era di natura meramente risarcitoria e non conside... _OMISSIS_ ...ssessamento subito in modo vessatorio, nonché il risarcimento dell’intero periodo di occupazione senza titolo per il mancato godimento del bene nella misura del 5% annuo, salvo diversa entità da stabilirsi con onere probatorio.

Vieppiù che quest’ultimo si pone rispetto al primo come norma di natura eccezionale animato dalla discrezionalità della P.A. ricondotta entro rigorosi limiti ed agita in ragione dell’assenza di valide alternative alla regola principale della sua restituzione.
Ulteriore restrizione analogica è la caratteristica dell’irretroattività, la quale non solo ci permette di comprendere la differenza di regime, ma soprattutto il contesto temporale di adempimento delle disposizioni in esame.

Di talché, se l’ar... _OMISSIS_ ...oriamente occorre procedere alla restituzione del bene pena l’esecuzione coattiva tramite “commissario ad acta”, non così l’art. 43 che può intervenire anche ex post.

A tal proposito, la stessa Corte costituzionale, in combinato disposto con l’art. 42 bis ed in occasione della censura di quest’ultimo, ne esplora le diversità anche attraverso la rimarchevole prevalenza sull’intero corpo di norme del d.P.R. 327/2001 che l’art. 43 dimostra con il sol fatto che, mentre il complesso legislativo citato entra in vigore dal giugno del 2003, esso può essere applicato al passato in netto contrasto proprio con il principio di irretroattività di natura sistemica.