Evoluzione normativa e giurisprudenziale delle occupazioni illegittime: dall'accessione invertita all'art. 43 T.U.Es.

La pronuncia (c.d. Sentenza “Bile” dal nome del giudice relatore) nasceva proprio dalla necessità di sopperire alle omissioni del legislatore che non interveniva per porre rimedio alla problematica annosa ... _OMISSIS_ ...ni sine titulo, ciò squalificava il disinteresse per una situazione che era diventata frequente per le Pubbliche Amministrazioni e seriamente lesiva per la sfera patrimoniale dei privati.

In effetti, il proprietario fondiario vedeva con sfavore la restituzione del terreno irreversibilmente trasformato in quanto completamente inservibile e depauperato nel suo possibile valore di scambio, ecco che il diritto al risarcimento di un’adeguata somma di danaro veniva invocata quale giusto contrappeso alla qualità del terreno oggetto di occupazione.
La suddetta statuizione innovava profondamente rispetto al passato in quanto introduceva per la prima volta in ossequio al fine istituzionale di rango prevalente che l’opera pubblica produceva, pur se su un fondo occupato illecitamente, il corollario della “radicale trasformazione”.

Prima di questo assunto, il sol fatto della reale occupazione del suolo protratta nel tempo... _OMISSIS_ ...o;Amministrazione, similmente all’usucapione ventennale, proprietaria del terreno privato.

L’istituto veniva identificato come “occupazione appropriativa o accessione invertita” proprio perché rompeva gli schemi del Codice civile, che invece disponeva l’annessione alla proprietà privata di tutto ciò che fosse stato realizzato sul soprassuolo o nel sottosuolo senza autorizzazione o discriminazione in merito al diritto di superficie.

In questo contesto, l’illecito era sempre di natura permanente, ma il diritto risarcitorio di termine quinquennale decorreva dalla maturazione dell’istituto ventennale suddetto e veniva calcolato in base al valore del bene spossessato.
Nel 1983 viene concepita l’idea che oltre il termine fondato sulla prescrizione acquisitiva occorresse anche un mutamento delle condizioni del terreno affinché si potesse acquisirne il diritto.

L’acquisto er... _OMISSIS_ ...ura originaria, ciò perché l’Apparato pubblico era sempre portatore di un interesse istituzionale, ma stavolta l’illecito era definito istantaneo con effetti permanenti.

In base a questo, i termini di prescrizione dell’azione decorrevano quale dies a quo dal momento dell’avvenuta trasformazione del fondo in senso radicale, ossia il cambiamento doveva essere strutturale ed irreversibile.

L’azione risarcitoria non era più classificata come petitoria, quindi era concepita di classe decisamente secondaria in riferimento alla tutela diretta della proprietà dalla turbativa altrui e si consumava sempre in cinque anni.

Tuttavia, la decisione della Corte ebbe come risultato immediato di produrre una notevole inflazione del contenzioso in argomento.

Si lamentava l’ingiusta spoliazione del diritto fondiario della proprietà privata con l’ovvio sacrificio dei principi costituzional... _OMISSIS_ ...ve; erano seriamente compromessi.

In tal senso, la prescrizione dell’azione risarcitoria, che era compressa dall’irreversibile trasformazione del suolo per il suo inizio e limitata al quinquennio, generava un forte contrasto con il pensiero del legislatore Europeo , il quale nel frattempo tramite l’azione applicativa del Giudice di Strasburgo aveva iniziato una rigorosa battaglia contro gli Stati, in particolare l’Italia, che non garantivano adeguatamente la proprietà privata e le regole della sua ablazione.

Il diritto al risarcimento del danno doveva tornare ad essere imprescrittibile non potendo trovare ostacolo nel corollario della “radicale trasformazione del suolo”, l’unico presupposto a fondamento dell’azione veniva identificato nella mancata emissione del provvedimento finale nei termini di validità della pubblica utilità.

Tuttavia, ancora nel 1988 il legislatore tenta di... _OMISSIS_ ...tazione normativa all’accessione invertita introdotta dalla sentenza n. 1464/1983 con la legge n. 458/1988.

L’intento del legislatore era quello di finanziare gli Enti locali per i maggiori oneri di esproprio, maturati fino al dicembre 1987, in relazione all’acquisizione di aree occupate per interventi di pubblica utilità.

La possibilità di accesso ai finanziamenti era subordinata alla presentazione di apposite domande che potevano essere presentate entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge, ciò comportava «che il termine iniziale della prescrizione del risarcimento del danno da occupazione illegittima maturata prima dell’avvento della suddetta legislazione, in combinato disposto con l’art. 2935 del Codice civile, decorresse dalla sua entrata in vigore».

Nel complesso, al capo 12 della pronuncia de qua, il Giudice di legittimità riassume gli enunciati de... _OMISSIS_ ...aliticamente traspone nei seguenti principi: la perdita del possesso di un bene frutto dell’occupazione abusiva di un’opera pubblica che lo trasformi irreversibilmente, dovuta ad una procedura espropriativa incompleta o in sua totale mancanza, si traduce nella perdita del diritto di proprietà e nel conseguente trasferimento a titolo originario dello stesso all’Autorità pubblica autrice di una simile condotta; per altro verso, viene compiuto un illecito istantaneo ad effetti permanenti, che faccia sorgere in capo al privato il diritto al risarcimento del danno per equivalente, ossia pari al controvalore del bene al momento dello spossessamento, unitamente alla sua rivalutazione, soggetto a prescrizione quinquennale dal momento della trasformazione; qualsiasi provvedimento di esproprio emesso tardivamente in considerazione dell’avvenuto acquisto della proprietà è da considerarsi privo di rilevanza e, quindi, tam quam non esset.

La to... _OMISSIS_ ... dell’ermeneutica statuita dalla Cassazione con il pronunciato del 1983 è frutto dell’aperto contrasto con il disposto di cui all’art. 1 del Protocollo addizionale della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali del 1950, entrato in vigore il 18 maggio 1954 , con il quale si dichiara il principio garantista per la proprietà privata che da una condotta illecita non possa nascere un’acquisizione legittima, più esattamente che l’occupazione di un fondo privato per scopi di interesse pubblico omettendo di osservare le giuste regole espropriative determina perentoriamente l’univa via della restituzione del bene.

Seguono una serie di verdetti giurisprudenziali fortemente stigmatizzanti per l’Italia, ciò sia in termini monitori sia in termini economici per le grosse condanne risarcitorie derivate, tra le più conosciute ricordiamo le sentenze “Belvedere” del 30 giugno 20... _OMISSIS_ ... e Ventura” del 30 maggio 2004 e “Scordino” del 15 e 29 luglio 2004.

Il teorema è tracciato e ad esso si informa il Giudice di legittimità che assume un comportamento univoco teso ad espungere il corollario della c.d. “accessione invertita” dall’ordinamento interno e ad affermare come regola principale quella della restituzione del bene, si arriva così alla dichiarazione a sezioni unite della Corte di Cassazione n. 735/2015.
Invero, come più in avanti si osserverà, l’accettazione della suddetta regola segnerà indelebilmente la strada dell’acquisizione coattiva sanante, così come oggi la conosciamo grazie all’art. 42 bis, fondata sulla discrezionalità della Pubblica Amministrazione nell’ottica comparativa degli interessi del privato e del permanere del superiore interesse pubblico connesso alla mancanza di valide alternative.

L’introduzione di un primo rim... _OMISSIS_ ...quo;art. 43 del d.P.R. 327/2001.
La fine degli anni Novanta segna decisamente il cambio di passo sul fronte delle aperture al decentramento legislativo, patrimoniale e fiscale.

Sul piano normativo si attuano gli schemi delegati della semplificazione e della riorganizzazione amministrativa e prescrittiva di diverse materie.

In tale ottica, viene considerata “cosa buona e giusta” l’utilizzo di Testi Unici, come assioma per instaurare un ordine in quelli che sono frastagliati ed ondivaghi interventi del legislatore distanziati nel tempo e diversificati nei modi.

Un importante riferimento è dato dal d.lgs 80/1998 titolato “Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, 59”, c... _OMISSIS_ ...e alla giurisdizione del giudice amministrativo, leghi alla sua cognizione la competenza della materia afferente le espropriazioni, separando ciò che attiene all’aspetto indennitario ed insistendo sulla differenza tra attività amministrativa frutto della potestà pubblica ed attività meramente materiale per discernere l’oggetto della cognizione del G.A. rispetto a quella del G.O.

A parte una manciata di norme che rimangono ad integrazione del Codice di procedura civile, ricordiamo che la suddetta normativa sarà poi abrogata e scissa nei due ultimi riferimenti attualmente vigenti di cui ai d.lgs n. 165 del 30 marzo 2001 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” e n. 104 del 2 luglio 2010 “Attuazione dell’art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al Governo per il riordino del processo amministrativo”.

Tuttavia, il vero leitmotiv ... _OMISSIS_ ...he porterà all’emissione del T.U.Es di cui al d.P.R. n. 327 del 8 giugno 2001, entrato in vigore dal 30 giugno 2003 con modifiche del d.lgs 302 del 2002, è rappresentato dalla legge 8 marzo 1999, n. 50 “Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi-Legge di semplificazione 1998”, che al suo allegato n. 3 tra le materie da riordinare contempla al punto 2 quelle interessate dall’Urbanistica e dall’espropriazione.
Giusto avvalimento del Consiglio di Stato, organo di consulenza tecnica, che a sua volta può poi servirsi di esperti giuristi funzionali delle conoscenze cercate, il Governo è potuto così entrare in possesso dello schema strutturale del corpus di norme che poi sono state regolamentate dal d.P.R. n. 327/2001.

Con l’art. 43, si è addivenuti in tal modo all’introduzione di un riferimento normativo nella fattispecie delle occupazioni illegittime, primo veramente ut... _OMISSIS_ ...ge madre n. 2359/1865.

Atteso il quadro d’insieme appena illustrato, consapevoli dell’attuale vigenza dell’art. 42 bis, parrebbe potersi ravvisare una parziale somiglianza tra le norme succedutesi nel tempo, similitudine che, invero, non deve fare cadere in errore sul loro contenuto in quanto totalmente incentrato su una ratio diversa resa esecutiva da presupposti eticamente strutturati sulle correzioni che la giurisprudenza di legittimità prima e la Consulta, con la pronuncia n. 293/2010, dopo, hanno provveduto a censurare in riferimento alla prima norma sanante l’occupazione sia usurpativa sia acquisitiva.

Prima però di affrontare il passaggio storico-temporale tra le diverse fattispecie alla luce del confronto costituzionale predetto occorre soffermarci sulle ragioni, nonché sugli effetti, che hanno portato alla redazione dell’articolo in menzione.
Similia similibus, l’art. 43 rappresentava... _OMISSIS_ ... di reintegrazione in chiave specifica del proprietario in antitesi alla restituzione, quale regola principale da seguire in caso di occupazione illegittima, derogata soltanto dalla contrastata fattispecie dell’abdicazione.

Tra le altre cose, l’art. 43, oltre che visto come panacea alle problematiche sottese per cui in qualche modo la P.A. “doveva farla franca”, nasceva sotto i migliori auspici di una creduta conformità alla legislazione europea della CEDU e dei principi costituzionali contenuti dagli artt. 42 e 117 della nostra Carta fondamentale , ciononostante l’armonia ...