Evoluzione normativa e giurisprudenziale delle occupazioni illegittime: dall'accessione invertita all'art. 43 T.U.Es.

Il riferimento storico epocale in materia di occupazioni illegittime da parte della P.A. è dato nel 1983 dalla celebre pronuncia a sezioni unite della Suprema Corte nella quale si affermava il seguente corollario: «nel caso di illegittima occupazione da parte della P.A. (o di un suo concessionario) di un suolo di proprietà privata per la costruzione di un’opera pubblica, la radicale trasformazione del fondo che ne riveli l’irreversibile destinazione alla realizzazione dell’opera produce l’acquisto a titolo originario della proprietà in favore della P.A. e l’insorgere del diritto al risarcimento del danno in favore del proprietario illecitamente privato del proprio diritto dominicale».



La pronuncia (c.d.... _OMISSIS_ ...o;Bile” dal nome del giudice relatore) nasceva proprio dalla necessità di sopperire alle omissioni del legislatore che non interveniva per porre rimedio alla problematica annosa delle occupazioni sine titulo, ciò squalificava il disinteresse per una situazione che era diventata frequente per le Pubbliche Amministrazioni e seriamente lesiva per la sfera patrimoniale dei privati.

In effetti, il proprietario fondiario vedeva con sfavore la restituzione del terreno irreversibilmente trasformato in quanto completamente inservibile e depauperato nel suo possibile valore di scambio, ecco che il diritto al risarcimento di un’adeguata somma di danaro veniva invocata quale giusto contrappeso alla qualità del terreno oggetto di occupazione.
La suddet... _OMISSIS_ ...innovava profondamente rispetto al passato in quanto introduceva per la prima volta in ossequio al fine istituzionale di rango prevalente che l’opera pubblica produceva, pur se su un fondo occupato illecitamente, il corollario della “radicale trasformazione”.

Prima di questo assunto, il sol fatto della reale occupazione del suolo protratta nel tempo rendeva l’Amministrazione, similmente all’usucapione ventennale, proprietaria del terreno privato.

L’istituto veniva identificato come “occupazione appropriativa o accessione invertita” proprio perché rompeva gli schemi del Codice civile, che invece disponeva l’annessione alla proprietà privata di tutto ciò che fosse stato realizzato sul soprassuo... _OMISSIS_ ...uolo senza autorizzazione o discriminazione in merito al diritto di superficie.

In questo contesto, l’illecito era sempre di natura permanente, ma il diritto risarcitorio di termine quinquennale decorreva dalla maturazione dell’istituto ventennale suddetto e veniva calcolato in base al valore del bene spossessato.
Nel 1983 viene concepita l’idea che oltre il termine fondato sulla prescrizione acquisitiva occorresse anche un mutamento delle condizioni del terreno affinché si potesse acquisirne il diritto.

L’acquisto era sempre di natura originaria, ciò perché l’Apparato pubblico era sempre portatore di un interesse istituzionale, ma stavolta l’illecito era definito istantaneo con effetti permanenti.
... _OMISSIS_ ...base a questo, i termini di prescrizione dell’azione decorrevano quale dies a quo dal momento dell’avvenuta trasformazione del fondo in senso radicale, ossia il cambiamento doveva essere strutturale ed irreversibile.

L’azione risarcitoria non era più classificata come petitoria, quindi era concepita di classe decisamente secondaria in riferimento alla tutela diretta della proprietà dalla turbativa altrui e si consumava sempre in cinque anni.

Tuttavia, la decisione della Corte ebbe come risultato immediato di produrre una notevole inflazione del contenzioso in argomento.

Si lamentava l’ingiusta spoliazione del diritto fondiario della proprietà privata con l’ovvio sacrificio dei principi costituzionali... _OMISSIS_ ...e; erano seriamente compromessi.

In tal senso, la prescrizione dell’azione risarcitoria, che era compressa dall’irreversibile trasformazione del suolo per il suo inizio e limitata al quinquennio, generava un forte contrasto con il pensiero del legislatore Europeo , il quale nel frattempo tramite l’azione applicativa del Giudice di Strasburgo aveva iniziato una rigorosa battaglia contro gli Stati, in particolare l’Italia, che non garantivano adeguatamente la proprietà privata e le regole della sua ablazione.

Il diritto al risarcimento del danno doveva tornare ad essere imprescrittibile non potendo trovare ostacolo nel corollario della “radicale trasformazione del suolo”, l’unico presupposto a fondamento ... _OMISSIS_ ...ne veniva identificato nella mancata emissione del provvedimento finale nei termini di validità della pubblica utilità.

Tuttavia, ancora nel 1988 il legislatore tenta di dare una connotazione normativa all’accessione invertita introdotta dalla sentenza n. 1464/1983 con la legge n. 458/1988.

L’intento del legislatore era quello di finanziare gli Enti locali per i maggiori oneri di esproprio, maturati fino al dicembre 1987, in relazione all’acquisizione di aree occupate per interventi di pubblica utilità.

La possibilità di accesso ai finanziamenti era subordinata alla presentazione di apposite domande che potevano essere presentate entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge, ciò compor... _OMISSIS_ ... il termine iniziale della prescrizione del risarcimento del danno da occupazione illegittima maturata prima dell’avvento della suddetta legislazione, in combinato disposto con l’art. 2935 del Codice civile, decorresse dalla sua entrata in vigore».

Nel complesso, al capo 12 della pronuncia de qua, il Giudice di legittimità riassume gli enunciati delle tesi che analiticamente traspone nei seguenti principi: la perdita del possesso di un bene frutto dell’occupazione abusiva di un’opera pubblica che lo trasformi irreversibilmente, dovuta ad una procedura espropriativa incompleta o in sua totale mancanza, si traduce nella perdita del diritto di proprietà e nel conseguente trasferimento a titolo originario dello stesso all’Autor... _OMISSIS_ ...trice di una simile condotta; per altro verso, viene compiuto un illecito istantaneo ad effetti permanenti, che faccia sorgere in capo al privato il diritto al risarcimento del danno per equivalente, ossia pari al controvalore del bene al momento dello spossessamento, unitamente alla sua rivalutazione, soggetto a prescrizione quinquennale dal momento della trasformazione; qualsiasi provvedimento di esproprio emesso tardivamente in considerazione dell’avvenuto acquisto della proprietà è da considerarsi privo di rilevanza e, quindi, tam quam non esset.

La totale inversione dell’ermeneutica statuita dalla Cassazione con il pronunciato del 1983 è frutto dell’aperto contrasto con il disposto di cui all’art. 1 del Protocollo addizionale dell... _OMISSIS_ ...uropea dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali del 1950, entrato in vigore il 18 maggio 1954 , con il quale si dichiara il principio garantista per la proprietà privata che da una condotta illecita non possa nascere un’acquisizione legittima, più esattamente che l’occupazione di un fondo privato per scopi di interesse pubblico omettendo di osservare le giuste regole espropriative determina perentoriamente l’univa via della restituzione del bene.

Seguono una serie di verdetti giurisprudenziali fortemente stigmatizzanti per l&rsqu...


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