Espropri per p.u.: l'iter ordinario

Entro 30 giorni dalla efficacia della dichiarazione di p.u. il promotore dell’espropriazione compila l’elenco dei beni e delle ditte ed indica le somme per ciascun esproprio (20.1). Qualora l’efficacia della pubblica utilità derivi dall’approvazione di piani urbanistici esecutivi, il termine decorre dalla data di inserimento degli immobili da espropriare nel programma di attuazione dei piani stessi (20.15).

In questa fase il promotore dell’espropriazione beneficia dell’attività istruttoria già effettuata dal progettista: si ricorda infatti come ai sensi del quarto comma dell’articolo 33 del DPR 554 del 21 dicembre 1999 il piano particellare di esproprio, che costituisce uno degli allegati al progetto definitivo, deve già contenere la previsione indennitaria ditta per ditta.

L’elenco va notificato con le forme degli atti processuali civili ai proprietari nella parte che li riguarda informandoli ... _OMISSIS_ ...tà di produrre entro 30 giorni osservazioni, documenti e perizie (20.1).

Questo passaggio è di non facile raccordo, dal punto di vista procedimentale e funzionale, con la comunicazione di cui all’articolo 17.2, con la quale era stata data precedentemente notizia al proprietario dell’avvenuta dichiarazione di pubblica utilità e allo stesso sollecitata la produzione di ogni elemento utile per determinare il valore da attribuire all’area. Un coordinamento ragionevole tra le due norme, come si dirà, può consistere nell’applicarle in sequenza, attendendo di aver esaurito la fase introdotta dall’articolo 17.2 prima di trasmettere la somma offerta ai sensi del 20.1, anche a costo di oltrepassare il termine (ordinatorio) dei trenta giorni.

Ove l’autorità espropriante, dopo aver valutato le osservazioni, lo ritenesse opportuno e compatibile con le esigenze di celerità del procedimento, può invitare ancora una volta... _OMISSIS_ ...o o il beneficiario dell’esproprio ad indicare, entro ulteriori 20 giorni, quale a suo parere sia il valore da attribuire all’area ai fini della determinazione dell’indennità (20.2).

Vien da chiedersi cosa succeda se il proprietario, anziché proporre osservazioni, come gli è espressamente consentito dall’articolo 20.1, accetti o rifiuti formalmente la somma offerta in tale sede.

Ora, i termini da rispettare nell’iter ordinario ex art. 20 della determinazione dell’indennità sono i seguenti: trenta giorni per proporre osservazioni a seguito della somma offerta ex art. 20.1, trenta giorni per l’accettazione dell’indennità provvisoria a decorrere dalla sua notifica ex art. 20.4, e ulteriori venti giorni per la comunicazione da parte del proprietario del nominativo del proprio tecnico a decorrere dalla notifica dall’invito di cui all’articolo 21.2.

Formalmente, può essere ... _OMISSIS_ ...o dal proprietario la determinazione dell’indennità “ufficiale” di cui all’articolo 20.3, mentre non è previsto che ciò avvenga a seguito della mera indicazione della somma offerta di cui all’articolo 20.1, finalizzata ad instaurare un contraddittorio sul quantum.

Tuttavia è del tutto ragionevole ritenere che, in caso di accettazione della somma offerta ai sensi dell’articolo 20.1 e congruità in termini di equiparazione all’indennità di esproprio da parte del dirigente dell’ufficio espropriazioni competente a determinare formalmente l’indennità, sia possibile chiudere direttamente con la cessione volontaria ai sensi dell’articolo 45 senza necessità di procedere all’applicazione dell’articolo 20.3 - e dunque senza procedere alla determinazione formale dell’indennità - con successivo periodo di tempo per la relativa accettazione, dal momento che l’articolo 45 attribuisce al p... _OMISSIS_ ...diritto alla stipula dell’atto di cessione fin dalla dichiarazione di pubblica utilità.

Nell’ipotesi in cui proprietario rifiuti espressamente la somma offerta ai sensi dell’articolo 20.1, e l’Autorità espropriante ritenga di determinare l’indennità ai sensi del terzo comma in un importo corrispondente a quanto offerto ai sensi del primo comma, non sembra tuttavia possibile bypassare il termine di trenta giorni per l’eventuale accettazione di quest’ultima previsto dal quarto comma, periodo durante il quale il proprietario potrebbe pur sempre - legittimamente - cambiare idea rispetto alla precedente manifestazione di volontà.

Peraltro è solo l’accettazione dell’indennità provvisoria formalmente determinata che assume carattere definitivo e vincolante per il proprietario: allo stesso modo, si può ritenere, assume rilevanza procedimentale, al fine di procedere alla successiva determinazione ... _OMISSIS_ ...nnità in via definitiva, solamente il rifiuto – o la mancata accettazione – intervenuti in questo preciso arco temporale.

Più plausibile è la possibilità di bypassare il termine di cui all’art. 21.2 se il proprietario abbia indicato il tecnico di fiducia avvalendosi della facoltà di cui all’art. 20.7, la quale è appunto prevista «al fine dell’applicazione dell’articolo 21, comma 2». Questa disposizione, nel contesto dell’articolo 20, appare scoordinata: infatti presuppone che il proprietario sia stato preventivamente informato della possibilità di nominare il tecnico di parte e di avvalersi del collegio dei tecnici per la determinazione dell’indennità, mentre ciò è previsto solo in un momento successivo, mediante apposita notifica ai sensi dell’articolo 21.2. Si tratta di un argomento a favore di coloro che ritengono possibile anticipare la comunicazione di cui all’articolo 21.2 nel co... _OMISSIS_ ...tifica della determinazione dell’indennità provvisoria.

Valutate le osservazioni l’autorità espropriante determina dunque in via provvisoria l’indennità di esproprio, eventualmente avvalendosi dell’Agenzia del Territorio, della Commissione provinciale o degli enti locali (20.3). Dal tenore della norma sembra che tali organismi non possano rifiutarsi di produrre le stime richieste.

La determinazione va notificata agli interessati (proprietari e beneficiario dell’esproprio se diverso dall’autorità espropriante) con le forme degli atti processuali civili (20.4). Entro 30 giorni dalla notifica l’indennità può essere accettata dal proprietario con dichiarazione irrevocabile (20.5). In caso di silenzio si intende rifiutata e si procede a determinare l’indennità in via definitiva.

E’ in ogni caso diritto del proprietario concludere in ogni momento a decorrere dalla dichiarazione d... _OMISSIS_ ...o;immissione in possesso un accordo di cessione bonaria sulla base dei valori indicati dall’art. 45.2, secondo quanto stabilito dal primo comma dell’articolo 45.

Ai sensi del sesto comma, una volta accettata l’indennità, il proprietario non può esimersi dal consentire all’autorità espropriante che ne faccia richiesta l’immissione in possesso anticipata del fondo. In tal caso ha diritto di ricevere un acconto dell’80% dietro autocertificazione attestante la piena e libera proprietà del bene.

La formula usata dal legislatore (“il proprietario è tenuto a consentire”) appare piuttosto ambigua, nel senso che sembrerebbe imporre al proprietario (“è tenuto”) una azione volontaria (“consentire”), il che evidentemente non è possibile; si deve ragionevolmente ritenere che la PA disponga – tout court – di un potere coercitivo ad uso discrezionale, potendo disporre... _OMISSIS_ ...zione del terreno con semplice comunicazione-richiesta al proprietario.

Dalla data dell’immissione in possesso decorrono gli interessi legali sull’indennità, da intendersi sull’intera indennità fino all’acconto e sul saldo dall’acconto al saldo (20.6): la previsione degli interessi è la dimostrazione che – in caso di accettazione – l’amministrazione può, da un lato, immettersi nel possesso del bene ancor prima di aver materialmente erogato l’acconto, dall’altro, che il credito all’acconto diventa esigibile all’atto dell’immissione in possesso.

Come si è già accennato, la procedura ordinaria è caratterizzata, rispetto alle procedure accelerate, dalla sostanziale incertezza del momento dell’immissione in possesso anticipata rispetto all’atto di cessione volontaria o al decreto di esproprio, non potendo essere imposta al proprietario che non accetta l... _OMISSIS_ ....6).

Questa incertezza è foriera di una serie di inconvenienti, connessi ad una maggiore aleatorietà nella programmazione e nell’affidamento delle opere pubbliche. Se ad esempio viene ultimata la gara di appalto e sta per essere stipulato il contratto con l’impresa aggiudicataria, non è possibile avviare la procedura di occupazione ai sensi del quarto comma dell’articolo 71 del DPR 554/1999 al fine di poter consegnare tempestivamente le aree per l’apertura del cantiere, quando il numero di destinatari della procedura espropriativa sia inferiore ai 50, e non si possa dimostrare che sussistono particolari ragioni di urgenza che giustifichino il ricorso all’articolo 22 bis.

In tal caso non vi è altra possibilità, per immettersi nel possesso, che emanare il decreto di esproprio.

Dal punto di vista procedimentale questo non sarebbe di per sé un problema, essendo sufficiente depositare l’indennit... _OMISSIS_ ...ifiutata, (anche se tra tempi di pubblicazione dell’ordinanza di deposito ex art. 26, attesa del termine per l’eventuale impugnazione di terzi e tempi tecnici vari, determina di impegno, ordinanza di deposito, tempi di ragioneria, tesoreria, ecc., si debbono mettere in conto come minimo due mesi).

Il problema vero è che l’anticipazione “al buio” del frazionamento catastale rispetto alla realizzazione dell’opera, e l’irreversibilità dell’esproprio, presuppongono una progettazione perfetta e blindata rispetto ad ogni futura variazione del sedime dell’opera.

Il rischio nella procedura ordinaria, cioè, è quello che, dovendosi necessariamente espropriare prima di iniziare i lavori, potrebbe in un secondo momento sorgere l’esigenza di effettuare varianti in corso d’opera che renderebbero inutile il già effettuato frazionamento, e soprattutto la già effettuata espropriazione (con rel... _OMISSIS_ ...e dell’indennità).

E una volta espropriato il bene, questo non può essere restituito d’ufficio al proprietario, costringendolo a restituire l’indennità erogata, o svincolando a proprio favore l’indennità depositata: infatti la retrocessione è un diritto potestativo del proprietario e non può a questi essere imposta d’imperio.

Qualora il proprietario abbia accettato la determinazione dell’indennità provvisoria, e abbia dichiarato l’assenza di diritti di terzi sul bene, è tenuto a depositare, nel termine di sessanta giorni dall’accettazione, la documentazione comprovante, anche mediante attestazione notarile, la piena e libera proprietà del bene (20.8).

Questa disposizione è un’ulteriore riprova del fatto che non spetta all’amministrazione procedente effettuare verifiche ipotecarie, la quale può limitarsi a procedere nei confronti degli intestatari catastali: l’on... _OMISSIS_ ... la documentazione comprovante la piena e libera proprietà del bene – dopo aver già autocertificato la piena e libera proprietà ai fini della percezione dell’acconto – è, infatti, posto a carico del proprietario.

Qualche perplessità può sorgere con riguardo alla – non meglio precisata – attestazione notarile, che dovrebbe sostituire la documentazione attestante la piena e libera proprietà del bene, poiché non è ben chiaro come il notaio possa rilasciare una simile attestazione senza che – a sua volta – sia stato in condizione di prendere visione della documentazione che essa dovrebbe sostituire.

In caso di dimostrazione della piena e libera proprietà del bene, l’intera indennità, ovvero il saldo di quella già corrisposta a titolo di acconto, è corrisposta entro il termine dei successivi sessanta giorni, decorso il quale al proprietario sono dovuti gli interessi legali anche se non sia avvenuta ... _OMISSIS_ ...one in possesso.

Come meglio si dirà più avanti, questa disposizione deve coordinarsi con la procedura dell’articolo 26, come impone l’art. 26.1bis, ma si tratta di un coordinamento arduo; infatti da un lato l’articolo 26.10 po...