L’elemento soggettivo nella responsabilità erariale

1. Il dolo e la colpa



Ai fini del configurarsi della responsabilità erariale è necessaria la presenza, oltre agli altri elementi costitutivi della stessa, anche dell’elemento soggettivo, psichicamente inteso, rappresentato dal dolo o dalla colpa.

Quest’ultima, come si vedrà in seguito, deve essere connotata dal requisito della gravità.

Il dolo, come è noto, ai sensi dell’art. 43 c. p., si manifesta quando «l’evento dannoso o pericoloso, che è il risultato dell’azione o dell’omissione e da cui la legge fa dipendere l’esistenza del delitto, è dall’agente preveduto e voluto come conseguenza della propria azione od omissione».

Altrettanto nota è la definizione legislativa della colpa, la quale, sempre secondo l’art. 43 c. p., si manifesta allorché l’evento dannoso è «contro l’intenzione».

Vale a... _OMISSIS_ ...e se l’evento è preveduto, «non è voluto dall’agente e si verifica a causa di negligenza o imprudenza o imperizia, ovvero per inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline»[1].

La colpa, quindi, deve essere intesa quale scarto della condotta dallo standard di diligenza richiesto al soggetto cui viene imputato il danno[2].

Analizzando gli elementi psicologici dal punto di vista dell’analisi economica del diritto «si ha colpa quando gli investimenti in sicurezza sono stati insufficienti; si ha dolo non solo quando non si sono usate abbastanza risorse per evitare il danno, ma quando addirittura si sono usate risorse (tempo, denaro, attività ecc.) per cagionare il danno, cioè quando l’investimento in sicurezza è addirittura negativo»[3].




2. L’elemento psicologico nella responsabilità erariale



Nell’ambito d... _OMISSIS_ ...lità erariale quella richiesta non è la diligenza dell’amministratore o del dipendente pubblico eccezionalmente prudente e accorto (colpa c.d. lievissima), e neppure la diligenza propria dell’uomo medio (colpa c.d. lieve), bensì, semplicemente, la diligenza minima propria della maggioranza delle persone (colpa c.d. Grave).

Ciò avviene in modo analogo alla responsabilità prevista dal c.c. per il prestatore d’opera in caso di prestazioni che presentino particolari difficoltà tecniche di esecuzione[4].

L’art. 1, comma 1, della l. n. 20/1994, prevede, infatti, che la responsabilità erariale operi solo limitatamente «ai fatti commessi con dolo o colpa grave».

L’elemento psicologico del dolo o della colpa grave è richiesto anche dall’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78/2009.

In precedenza, la responsabilità amministrativa era prevista in presenza della sola colp... _OMISSIS_ ...i, il requisito della gravità.

Il comma primo dell’art. 82 del R.D. n. 2440/1923 prevedeva, al riguardo, la responsabilità del pubblico dipendente per le azioni od omissioni anche solo colpose, e in senso analogo disponeva anche il comma primo dell’art. 52 del R.D. n. 1214/1934.

In realtà, l’elemento soggettivo della colpa grave era già stato previsto dall’art. 22, comma 2, del d.P.R. n. 3/1957, in ipotesi di rivalsa della pubblica amministrazione sui propri dipendenti, limitatamente, però, ai soli impiegati addetti alla «conduzione di autoveicoli o di altri mezzi meccanici».

Riferendoci ancora all’analisi economica del diritto, è possibile cogliere la differenza esistente tra il concetto di colpa grave e quello di dolo eventuale: «la colpa grave è un investimento minimo in sicurezza, mentre il dolo eventuale si pone come un investimento pari a zero in prevenzione»[5].
... _OMISSIS_ ...SS.RR. della Corte dei conti hanno, infatti, identificato l’elemento soggettivo della colpa grave con l’«intensa negligenza», la «sprezzante trascuratezza dei propri doveri», l’«atteggiamento di grave disinteresse nell’espletamento delle proprie funzioni», la «macroscopica violazione delle norme», il «comportamento che denoti dispregio delle comuni regole di prudenza»[6].

La giurisprudenza contabile ha posto l’accento anche sulla prevedibilità dell’evento dannoso e delle sue conseguenze, con conseguente possibile “sconfinamento” nel terreno del dolo eventuale qualora l’agente abbia accettato i rischi, facilmente prevedibili in base ad un giudizio effettuato ex ante, conseguenti al proprio comportamento[7].

Tutto ciò vale, ovviamente, anche per ciò che concerne l’espropriazione per pubblica utilità, dove i giudici contabili... _OMISSIS_ ...zione d’Appello hanno recentemente ribadito, in un caso riguardante la responsabilità di alcuni Sindaci che non avevano posto in essere gli atti necessari alla definizione della procedura espropriativa, che la colpa grave consiste «in un comportamento non consono a quel minimo di diligenza richiesto nel caso concreto ed improntato ad evidente imperizia, superficialità, trascuratezza ed inosservanza degli obblighi di servizio, che non risulta giustificato dalla presenza di situazioni eccezionali ed oggettivamente verificabili, tali da impedire all’agente il corretto svolgimento delle funzioni volte alla tutela degli interessi pubblici a lui affidati»[8].

Per ciò che concerne, poi, il dolo, secondo la giurisprudenza della Corte dei conti la responsabilità amministrativa «deve essere imputata a titolo di dolo all’autore dell’illecito ogni qual volta la condotta di questi sia intenzionalmente e consapevolmente indirizz... _OMISSIS_ ...ione degli obblighi inerenti al rapporto di servizio intercorrente con la pubblica amministrazione, a prescindere dalla consapevolezza […] che l’agente abbia avuto del danno conseguente»[9].

La giurisprudenza contabile ritiene, circa la sussistenza del dolo, che essa non possa essere desunta, ai fini della responsabilità erariale, dall’applicazione della pena su richiesta delle parti (il c.d. patteggiamento), intervenuta in sede penale per la stessa vicenda.

Da tale procedimento speciale, infatti, deriva «una presunzione soltanto relativa (ma non assoluta) di responsabilità dell’interessato, potendo questi in sede di giudizio contabile giustificarsi adducendo i motivi per cui avrebbe ritenuto conveniente chiedere l’applicazione di una condanna penale, malgrado la propria innocenza»[10].

Occorre poi segnalare, in fine, quanto disposto dall’ultima parte del comma 1 dell... _OMISSIS_ ...l. n. 20/1994 secondo il quale la gravità della colpa deve essere esclusa nel caso in cui «il fatto dannoso tragga origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità, limitatamente ai profili presi in considerazione nell’esercizio del controllo».

Secondo la Corte dei conti «detta formulazione vale, in altri termini, ad escludere che la norma operi come generale clausola di esenzione, ancorandone il funzionamento a procedimenti di controllo che si concludano con giudizi argomentati, e nei limiti delle argomentazioni prospettate»[11].




3. Le ragioni giustificatrici del trattamento differenziato e la ragnatela di Anacarsi



Non è quindi sufficiente, ai fini della configurabilità della colpa grave, la semplice violazione dei doveri del proprio ufficio, né si richiede all’amministratore o dipendente p... _OMISSIS_ ...e con particolare pignoleria, prudenza e accortezza nell’espletamento delle proprie funzioni.

Ciò che viene sanzionato, attraverso l’istituto della responsabilità amministrativa, è, invece, solamente il danno erariale procurato dall’agente a seguito di una macroscopica negligenza e trascuratezza dei propri doveri.

Di fronte a tale regime differenziato, e potremmo aggiungere privilegiato, rispetto alla disciplina della responsabilità civile, dove, come è noto, di norma il riferimento è al concetto del buon padre di famiglia, del bravo amministratore ecc., occorre indagare quali siano le ragioni che lo giustificano[12].

Altrimenti il rischio è quello di trovare l’ennesima conferma, ancora una volta in beffa al comune cittadino, del celebre paragone, che il saggio Anacarsi fece a Solone, tra le leggi e le ragnatele.

Così come riporta Plutarco nella sua opera La vita di Solone, Anacars... _OMISSIS_ ...one circa la sua attività di legislatore avvertendolo che le leggi sono come le ragnatele nelle quali solo i più deboli rimangono impigliati, mentre i più forti riescono sempre a liberarsi.

In effetti, una si fatta previsione da parte del legislatore ha sollevato dubbi circa la sua conformità alla Carta costituzionale, stante la violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione.

La Corte Costituzionale investita da parte della I Sezione d’Appello della Corte dei conti, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale[13].

Secondo i giudici della Consulta il legislatore è «arbitro di stabilire non solo quali comportamenti possano costituire titolo di responsabilità, ma anche quale grado di colpa sia richiesto ed a quali soggetti la responsabilità sia ascrivibile […], senza limiti o condizionamenti che non siano quelli della non irragionevolezza e non arbi... _OMISSIS_ ..., limiti questi ultimi che, nella disposizione in parola, sempre secondo i giudici costituzionali, non sono stati travalicati[14].

La Corte costituzionale ha ritenuto che dai lavori parlamentari della norma contestata sia dato desumere l’intento del legislatore «di predisporre, nei confronti dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore della responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa».

«Nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza che connotano l’istituto qui in esame», è sempre la Corte costituzionale che parla, «la disposizione risponde, perciò, alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per i dipendenti ed amministratori pub... _OMISSIS_ ...ettiva della responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo».

Analoga è stata la posizione assunta dalle SS.RR. della Corte dei conti le quali in precedenza avevano già sancito che «le limitazioni delle responsabilità amministrative alle ipotesi di dolo o colpa grave non significa che l’ordinamento consenta un comportamento lassista dei pubblici dipendenti […], in quanto la limitazione della responsabilità si fonda sulla considerazione che, essendo molto elevato lo sforzo di diligenza richiesto al pubblico dipendente, e note le disfunzioni dell’apparato amministrativo, sono addebitabili solo le mancanze più gravi, risultando quindi manifestamente infondato ogni dubbio circa la legittimità costituzionale di tale limitazione»[15].

Si tratta, in sostanza, delle medesime ragioni che abbiamo visto giustificare la previsione legislativa del potere riduttivo dell’addebito: la ben nota complessità... _OMISSIS_ ...e funzionale dell’apparato amministrativo, tal volta ipertrofica e patologica, tal volta invece resa necessaria dalla delicatezza degli interessi affidati alle sue cure, spesso è tale da far si che non tutta la responsabilità possa realisticamente essere fatta ricadere su un singolo “ingranaggio” del sistema, rappresentato dal dipendente pubblico.

In senso uguale, infine, è possibile concludere anche per ciò che riguarda la disposizione, pure questa in apparenza privilegiata, di cui all’art. 1 comma 1 della l. n. 20/1994, secondo la quale «il relativo debito», ciò quello derivante dalla condanna per responsabilità da danno erariale, «si trasmette agli eredi secondo le leggi vigenti» solo «nel caso di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arrichimento degli eredi stessi».