Nel paragrafo sul vincolo preordinato all’esproprio si è detto che la prima fase, quella dell’apposizione del vincolo, si sostanzia nell’individuazione dell’area su cui dovrà essere realizzata l’opera. Nella seconda fase prevista dall’art. 8 T.U., la dichiarazione di pubblica utilità, si tratta di scegliere “cosa” in concreto si dovrà realizzare individuando le relative opere, scelta che avviene all’atto dell’approvazione del progetto definitivo.
La dichiarazione di pubblica utilità è l’atto autoritativo dal quale deve emergere il potere pubblicistico in relazione al bene immobile e costituisce allo stesso tempo il presupposto per la successiva attività giuridica e materiale di utilizzazione del bene stesso per gli scopi pubblici individuati [1].
Pertanto, il decreto di esproprio può realizzare il suo effetto traslativo delle titolarità del diritto ablato solo nella misura i...
_OMISSIS_ ...enga effettivamente utilizzato per il raggiungimento dell’interesse pubblico predeterminato nella dichiarazione di pubblica utilità. In ogni caso, la dichiarazione di pubblica utilità – derivi essa dalla legge o mediatamente da un atto amministrativo – vale a legittimare l’esercizio concreto del potere espropriativo che la stessa legge ha già attribuito in via generale all’autorità competente.
La legge lo considera un presupposto indispensabile per l’esercizio del potere espropriativo e per l’avvio e lo svolgimento del procedimento ablatorio: è con esso che il potere espropriativo si costituisce in capo all’Amministrazione [2].
La Cassazione l’ha definita come segue: «La dichiarazione di pubblica utilità dell’opera rappresenta la guarentigia prima e fondamentale del cittadino e nel contempo la ragione giustificatrice del suo sacrificio nel bilanciamento degli interessi del p...
_OMISSIS_ ...a restituzione dell’immobile di quello pubblico al mantenimento dell’opera pubblica per la funzione sociale della proprietà» [3].
I suoi elementi essenziali sono la relazione sommaria, che descriva la natura e lo scopo dell’opera, la spesa stimata, i mezzi finanziari di esecuzione ed il termine di conclusione dei lavori.
L’oggetto precipuo della dichiarazione è l’interesse generale connesso all’opera da realizzare o allo scopo da raggiungere; l’atto non considera i soggetti passivi della futura espropriazione, né strettamente i beni espropriandi. La finalità della dichiarazione, infatti, non è la compressione della sfera giuridica altrui, bensì «la legittimazione dell’esercizio del potere espropriativo della competente autorità a favore del promotore dell’opera ritenuta di pubblica utilità» [4].
La Cassazione ha richiamato sia l’articolo 42 ...
_OMISSIS_ ...one che l’articolo 1 del Protocollo n. 1 della CEDU quando ha dichiarato che, in assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità, qualsiasi provvedimento ablatorio e pure un’apprensione sine titulo rimangono al livello di meri comportamenti dell’Amministrazione, non collegati ad alcuna pubblica funzione e, a maggior ragione, estranei alla materia dell’espropriazione, costituendo meri fatti illeciti di diritto comune [5].
In buona sostanza, la dichiarazione non ha lo scopo di comprimere la sfera giuridica altrui, bensì quello di autorizzare nel caso concreto l’esercizio del potere espropriativo a favore della realizzazione di una determinata opera. Per effetto della stessa i beni privati sono sottoposti immediatamente ad una qualità giuridica di subordinazione alla realizzazione dell’opera e al relativo regime di espropriabilità [6].
Per la sia idoneità a determinare effetti lesivi immediati...
_OMISSIS_ ...uridica di terzi, sia il Consiglio di Stato sia la Corte di Cassazione hanno ritenuto che il procedimento di dichiarazione di pubblica utilità, anche quando questa sia implicita, sia autonomo rispetto a quello espropriativo, affermando la necessità che il suo atto conclusivo possa formare oggetto di specifica impugnazione, a differenza di tutti gli atti infraprocedimentali, anche senza connessione al decreto di espropriazione, come atto intermedio del procedimento espropriativo [7].
A maggior ragione, se la dichiarazione di pubblica utilità avviene mediante atto amministrativo e attraverso il piano di massima o, se sostituito, dal piano particolareggiato, è già possibile individuare i beni espropriandi e la loro appartenenza ai privati; in questa fattispecie il Consiglio di Stato ha pacificamente ammesso il ricorso degli espropriandi avverso tale atto, senza che sia necessario attendere l’emanazione del decreto di espropriazione.
Se ...
_OMISSIS_ ...arazione di pubblica utilità non consente di individuare i beni espropriandi, allora essa dovrà essere impugnata congiuntamente al decreto d’espropriazione [8].
Un cenno merita la disciplina della dichiarazione di pubblica utilità prevista dalla legge fondamentale del 1865, che si innestava in un contesto nel quale non esisteva una disciplina organica dell’urbanistica e non era prevista l’obbligatorietà dei piani regolatori generali.
Pertanto, il procedimento espropriativo istituito e disciplinato dalla legge n. 2359/1865 prendeva il via – in assenza dei piani regolatori – da un decreto dichiarativo della pubblica utilità e dal relativo ordine di esecuzione del piano particolareggiato, mediante il quale si decideva sia la localizzazione dell’opera, sia l’individuazione dell’opera stessa. L’approvazione del progetto definitivo, quindi, aveva la doppia funzione di significare la scelta urb...
_OMISSIS_ ...egittimazione dell’emanazione del decreto di esproprio.
Già la legge fondamentale del 1865, quindi, prevedeva che l’approvazione del piano regolatore equivalesse a dichiarazione di pubblica utilità con riferimento alle opere in esso previste.
In realtà, questa era l’unica fattispecie in cui era riconosciuto il prodursi degli effetti di una dichiarazione implicita, poiché la legge n. 2359 del 1865 prevedeva che, in assenza di pianificazione del territorio, opere di rilevante entità potevano essere eseguite solo laddove ci fosse una legge ulteriore a dichiararne la pubblica utilità, che era richiesta di volta in volta; ora, invece, l’approvazione di uno strumento urbanistico attuativo può attribuire la qualifica di pubblica utilità all’opera.
Analogamente, la legge n. 1150/1942 ha previsto che anche attività come il rilascio di autorizzazioni o concessioni ovvero piani di terzo livello, quali pian...
_OMISSIS_ ...iati o i piani di lottizzazione o i PEEP, adottati dal Comune e approvati dalla Regione, comportassero anche la dichiarazione di pubblica utilità delle opere previste [9].
Come anticipato sopra, la dichiarazione di pubblica utilità è il presupposto per la legittima emanazione del decreto di esproprio. L’art. 12 del Testo Unico prevede che se l’opera pubblica o di pubblica utilità è conforme alle previsioni dello strumento urbanistico, di una variante o di uno dei diversi atti previsti, allora la dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta in una delle seguenti ipotesi:
- quando viene approvato il progetto definitivo dell’opera [10];
- quando viene approvato il piano particolareggiato;
- quando viene approvato il piano di lottizzazione;
- quando viene approvato il piano di recupero;
- quando viene approvato il piano di ricostruzione;
- quand...
_OMISSIS_ ...to il piano delle aree destinate a insediamenti produttivi;
- quando viene adottato il piano di zona;
- quando viene approvato uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, ovvero quando si definisce una conferenza di servizi ovvero quando si perfezioni un accordo di programma;
- quando viene rilasciata una concessione, un’autorizzazione o un altro atto con effetto di dichiarazione di pubblica utilità per effetto di una norma di legge;
- quando viene approvato un provvedimento di destinazione ad uso pubblico di un immobile vincolato, qualora il vincolo preordinato all’esproprio riguardi immobili da non sottoporre a trasformazione fisica.
L’elencazione degli atti è a mero titolo esemplificativo, pertanto altri atti possono essere individuati specificamente dalla legge agli effetti dichiarativi di pubblica utilità [11].
Concorrono all’approvazione de...
_OMISSIS_ ... dichiarativo della pubblica utilità tre organi: il Consiglio comunale, la Giunta dell’Amministrazione locale e la conferenza di servizi decisoria. Il primo è competente all’approvazione degli strumenti di programmazione territoriale di secondo livello e del progetto definitivo in variante d’urgenza. Il secondo è competente per l’approvazione del progetto definitivo conforme al piano regolatore generale e per l’adozione di piani attuativi di terzo livello. Il terzo è un organo di secondo grado, la cui competenza deriva in via indiretta dall’organo che ha legittimato il rappresentante dell’ente a prendervi parte.
Si noti che la dichiarazione di pubblica utilità derivante dall’efficacia della deliberazione con la quale si approva il progetto definitivo non comporta anche che l’esecuzione dell’opera possa avere inizio, poiché questa è subordinata all’intervenuta approvazione del progetto esecut...
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Ma un’implicazione sull’esecuzione dei lavori è comunque prodotta: il collegamento tra pubblica utilità dichiarata e progetto definitivo approvato consente all’autorità espropriante di avviare tutte le attività necessarie ai fini dell’acquisizione delle aree anche delle more della definizione di tutti quegli specifici aspetti tecnici che sono necessari per poter redigere il progetto esecutivo dell’intervento, a condizione – ovviamente – che il progetto definitivo sia completo e supportato da tutti i pareri e le autorizzazioni necessari.
In questo modo, a seguito di approvazione del progetto esecutivo, di esperimento della procedura ad evidenza pubblica per l’aggiudicazione dei lavori ed aggiudicati i lavori, l’autorità espropriante avrà la possibilità di procedere all’immediata immissione nel possesso delle aree interessate dall’intervento [12].
Gli effetti della dichi...
_OMISSIS_ ...sa e della dichiarazione implicita si producono ipso iure, anche qualora non siano espressamente indicati nel provvedimento che la dispone.
La dichiarazione di pubblica utilità deve indicare, ai sensi dell’art. 17 T.U., gli estremi dell’atto da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio. Nella giurisprudenza dei tribunali amministrativi si riscontrano opinioni diverse circa le conseguenza della violazione di questa norma.
Nelle decisioni di orientamento più permissivo si legge che l’omessa indicazione non rileva ai fini dell’approvazione del progetto definitivo, quando risulti comunque rispettata la garanzia di conoscibilità delle varie fasi del procedimento [13]. All’estremo opposto, l’interpretazione più rigorosa ritiene che la conseguenza della mancata menzione sia idonea a determinare l’illegittimità del provvedimento approvativo del progetto definitivo [14].
Altre pr...
_OMISSIS_ ...i assestano su una posizione intermedia, ritenendo che il vizio rileva non come causa di illegittimità dell’atto, bensì come mera irregolarità formale [15].
La contestuale indicazione dell’ammontare dell’indennità determinata in via provvisoria non è necessaria ai fini della dichiarazione di pubblica utilità. Tuttavia, la sua indicazione diventa necessaria per la legittimità dell’espropriazione, anche se non inficia le statuizioni relative all’approvazione del progetto dell’opera [16].
Si capisce dall’elenco degli atti sopra riportato che la possibilità che la dichiarazione di pubblica utilità della singola opera da realizzare, oltre che essere espressa e specifica, può essere anche implicita o per equivalente; non si richiede allora un accertamento specifico e ulteriore circa la sussistenza dell’interesse pubblico, poiché la dichiarazione stessa è collegata da specifiche disposizioni le...
_OMISSIS_ ...aticamente all’emissione di determinati provvedimenti amministrativi, seppur tipicamente rivolti ad altre finalità e produttivi di diversi effetti.
In altre parole, è l’ordinamento stesso a riconoscere a taluni provvedimenti amministrativi, indicati da singole leggi, oltre al loro effetto tipico, l’ulteriore effetto della dichiara...