Determinazione e rideterminazione dell’indennità provvisoria

Elemento comune del decreto di esproprio (22) e del decreto di occupazione d’urgenza (22 bis) è la determinazione della indennità di espropriazione.

La determinazione provvisoria della indennità dovrà essere effettuata secondo i criteri di cui agli artt. 32 e segg. del DPR 327/2001. Le procedure accelerate non consentono, infatti, alcuna deviazione rispetto ai criteri di quantificazione ivi previsti.

La peculiarità della procedura in esame consiste semmai, come già in precedenza evidenziato, nella deroga all’iter procedimentale ordinario di determinazione della indennità, con particolare riferimento ai momenti di contraddittorio previsti dall’art. 20.1 e 20.2.

Ulteriore precisazione delle norme in esame è che tale determinazione deve essere effettuata «senza particolari indagini e formalità». La norma esonera l’Autorità procedente dall’effettuare operazioni, ricerche o approfondimenti... _OMISSIS_ ...icazione della indennità eccessivamente dispendiosi in termini di tempo, ad esempio mediante procedimenti di stima di tipo analitico ricostruttivo. In buona sostanza l’Amministrazione procedente è legittimata ad una stima meno “accurata” rispetto al procedimento ordinario.

Non va in ogni modo dimenticato che già l’Amministrazione ha redatto un piano particellare ai fini dell’approvazione del progetto definitivo, avvalendosi dello strumento di accesso ai fondi (15) e già un primo contraddittorio utile alla acquisizione di informazioni e documenti è stato attuato in sede di comunicazione dell’efficacia dell’atto con il quale è stata dichiarata la pubblica utilità (17.2), contraddittorio che, se ha comportato la produzione di perizie, ha costretto l’amministrazione a valutarle, in ossequio al carattere sostanziale, e non di vuoto simulacro, che deve caratterizzare il “giusto procedimento”.
|... _OMISSIS_ ...itiene, infatti, che l’inciso in esame legittimi l’Autorità procedente ad omettere suddetta fase (TAR RC 73/2007).

A tale proposito va ribadito che l’omissione o il differimento di garanzie partecipative dei soggetti destinatari, non può che essere oggetto d’interpretazione restrittiva e come tale ricondotta alle sole ipotesi espressamente previste dalla norma.

E’ preferibile, dal punto di vista operativo, procedere ad una determinazione dell’indennità sufficientemente accurata, anche in considerazione delle possibili conseguenze negative per l’Amministrazione procedente derivanti da una mancata immediata conclusione bonaria, quali le spese dei tecnici eventualmente nominati (21.6).

Quel che è certo, comunque, è che l’indennità d’espropriazione dovrà essere determinata e tale quantificazione dovrà essere parte indefettibile del contenuto nel provvedimento in esame. Va al ri... _OMISSIS_ ...rsquo;accento sul fatto che la mancanza della determinazione dell’indennità da offrire in via provvisoria e della relativa copertura finanziaria è causa di illegittimità del provvedimento che, per espressa prescrizione normativa, non può limitarsi a disporre l’espropriazione dei beni (22.1, 22.2, 23.1 lett. e) o l’occupazione d’urgenza (22 bis.1, 22 bis.2) (TAR PA 1336/2007, CGA 540/2006).

Sia l’articolo 22 che l’articolo 22 bis consentono l’immissione in possesso solamente in esecuzione di un provvedimento, di esproprio o di occupazione, che poggia sulla determinazione dell’indennità provvisoria.

A questo proposito l’articolo 22 precisa che «il decreto di esproprio può essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione, senza particolari indagini o formalità. Nel decreto si dà atto della determinazione urgente dell’indennità e si ... _OMISSIS_ ...ietario, nei trenta giorni successivi alla immissione in possesso, a comunicare se la condivide».

La particolare formulazione letterale della disposizione ha indotto la diffusione dell’opinione che in un unico atto vada determinata l’indennità e poi di seguito disposta l’espropriazione, anche se, in ultima analisi, non appare essenziale la contestualità, potendo anche concepirsi due provvedimenti separati notificati contemporaneamente, purché risulti chiaro che il decreto di esproprio poggia sulla precedente determinazione dell’indennità, di cui dà atto.

Quanto alla reiterata esplicita precisazione normativa dell’urgenza che dovrebbe caratterizzare la determinazione dell’indennità, stride con la possibilità di ricorrere all’articolo 22 non perché sussista l’urgenza, ma per il configurarsi di uno dei due altri presupposti generalmente considerati alternativi e autosufficienti (opera ex leg... _OMISSIS_ ...iù di cinquanta destinatari).

L’articolo 22 bis al primo comma si esprime in maniera diversa, in quanto il decreto di occupazione «può essere emanato, senza particolari indagini e formalità, decreto motivato che determina in via provvisoria l’indennità di espropriazione, e che dispone anche l’occupazione anticipata dei beni immobili necessari. Il decreto contiene l’elenco dei beni da espropriare e dei relativi proprietari, indica i beni da occupare e determina l’indennità da offrire in via provvisoria».

Qui – rispetto all’articolo 22 – viene meno il riferimento all’urgenza della determinazione dell’indennità (e ciò è paradossale, dal momento che in questo primo comma il decreto di occupazione è caratterizzato da una “particolare” e maggiore urgenza rispetto all’art. 22), urgenza della determinazione dell’indennità che ricompare invece proprio dove... _OMISSIS_ ...bbe bisogno, al secondo comma (« il decreto di cui al comma 1, può altresì essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione senza particolari indagini o formalità »), laddove si individuano le altre due ipotesi di emanazione del decreto di occupazione che – secondo l’opinione (al momento) prevalente – nulla hanno a che vedere con l’urgenza (opera ex legge obiettivo, più di cinquanta destinatari).

Il provvedimento di occupazione e di determinazione dell’indennità provvisoria è invece indiscutibilmente unico: si tratta innanzitutto di un decreto motivato di determinazione dell’indennità, il quale dispone anche l’occupazione: esso individua le aree da occupare, e determina contestualmente l’indennità provvisoria.

Una rilevante differenza tra l’articolo 22 e l’articolo 22 bis si registra a proposito della fase successiva... _OMISSIS_ ...rsquo;indennità.

Infatti mentre l’articolo 22 prevede che il proprietario possa accettare la determinazione, chiedere la nomina dei tecnici, o non inviare alcuna istanza (nel qual caso la pratica viene inviata alla commissione provinciale), l’articolo 22 bis consente espressamente al proprietario di «presentare osservazioni scritte e depositare documenti».

Ora, o l’amministrazione che riceve la documentazione fa da passacarte, trasmettendola alla commissione, o la valuta per “rideterminare” la stima provvisoria: ma in quest’ultimo caso è d’obbligo chiedersi se l’indennità provvisoria possa essere rideterminata, stante la possibilità di stime successive.

Per quanto riguarda la rettifica di meri errori od omissioni non può mettersi in dubbio la possibilità in via generale per l’autorità espropriante di correggere ed integrare il provvedimento di determinazion... _OMISSIS_ ...dennità provvisoria che risulti errato.

Per il resto occorre distinguere tra articolo 20, 22 e 22 bis.

Per quanto riguarda la procedura ordinaria, tra il 17.2, il 20.1 e il 20.2, non mancano le fasi partecipative con l’interessato, di talché ogni questione istruttoria dovrebbe trovar modo di essere sufficientemente disaminata prima della determinazione formale dell’indennità provvisoria.

Dal punto di vista letterale, nell’articolo 20 è stabilito che nei trenta giorni successivi alla notifica il proprietario può solamente accettare l’indennità (comma 5) o designare il tecnico per la fase successiva (comma 7), non già anche di proporre osservazioni, le quali dovrebbero essere state prodotte e valutate prima della formale determinazione ai sensi dei primi due commi dell’articolo 20.

Tuttavia, qualora emergessero dopo la formale determinazione dell’indennità provvisoria elementi n... _OMISSIS_ ...mente riscontrati e condivisi dall’autorità espropriante, di talché la rideterminazione dell’indennità provvisoria consentirebbe di raggiungere senz’altro l’accordo, il buon senso ispirato all’esigenza dell’economicità dell’azione amministrativa induce a procedervi evitando di trasmettere la pratica alla Commissione, o di avviare una inutile e costosa procedura di nomina del collegio dei periti.

Va però distinta l’ipotesi in cui le osservazioni del proprietario possono trovare immediato accoglimento da parte dell’Autorità espropriante senza necessità di particolari istruttorie, per cui la procedura può essere “dirottata” sul piano formale all’articolo 45 (non essendosi ancora eseguito il decreto di esproprio, la PA e l’espropriando hanno infatti pur sempre diritto di stipulare l’atto di cessione volontaria sulla base del corrispettivo così stabilito), dall’ipo... _OMISSIS_ ...osservazioni, invece, entrano nel merito e contestano i criteri di valutazione indennitaria, non potendosi esimere in tal caso l’autorità espropriante dall’avvio della procedura di determinazione definitiva.

Diversamente, se si procedesse con sistematicità a re-istruire e rideterminare la provvisoria a seguito di qualunque obiezione, la procedura stabilita dal DPR 327/2001 verrebbe stravolta, venendosi di fatto ad introdurre indebitamente tre livelli – anziché due – di determinazione dell’indennità in via amministrativa.

L’articolo 22 non prevede, a differenza dell’articolo 20, una specifica fase partecipativa precedente alla determinazione (salvo quella dell’articolo 17.2), che avviene « senza particolari indagini o formalità ».

Quindi nella procedura accelerata dell’articolo 22 (come in quella dell’art. 22 bis) è più elevato, rispetto alla procedura ord... _OMISSIS_ ...hio che l’autorità espropriante incorra in errori o in una stima affrettata ed emendabile, anche se questo non può giustificare l’elevazione a sistema di stime progettuali approssimative o deliberatamente apodittiche.

Tuttavia, analogamente all’art. 20, nell’articolo 22 è previsto che nei trenta giorni successivi all’immissione in possesso il proprietario possa rimanere inerte, o comunicare se condivide l’indennità, o chiedere la nomina dei tecnici, senza la apparente possibilità di produrre osservazioni (commi 1-4).

Tra l’altro, attenendosi strettamente all’articolo 22, non potendo il proprietario presentare osservazioni prima dell’esecuzione del decreto di esproprio, che è l’immissione in possesso, diventa – dopo l’immissione in possesso – inapplicabile l’articolo 45, il ricorso al quale avrebbe potuto costituire un rimedio alla stima sbagliata.

... _OMISSIS_ ...que impedisce che prima dell’immissione in possesso, se vi sia un sostanziale accordo tra l’autorità espropriante e il proprietario sulle modifiche all’indennità provvisoria (beninteso quantificata sempre in base ai criteri legali), si possa procedere “dirottando” la procedura dall’articolo 22 all’articolo 45, il quale è sempre applicabile fino all’esecuzione del decreto di esproprio.

L’articolo 22 bis, invece, sembra consentire in maniera più agevole la rideterminazione.

Infatti, oltre a precisare, come nell’art. 22 che l’indennità viene determinata « senza particolari indagini o formalità », accettando dunque la possibilità di un maggior tasso di errori, consente tuttavia al proprietario, come si è detto, non solo la facoltà di accettare o designare il tecnico, ma anche quella di « presentare osservazioni scritte e depositare documenti » (comma 1 ul... _OMISSIS_ ...ta facoltà sembra indurre a ritenere appunto possibile una rideterminazione, dovendosi altrimenti concludere che l’unico senso della produzione di osservazioni e documenti all’autorità espropriante sia quello, contorto e discutibile...