La delega dei poteri espropriativi

Come anticipato nel paragrafo precedente, in via straordinaria l’ordinamento ammette che anche autorità pubbliche diverse da quelle contemplate dalla definizione di autorità espropriante data dall’art. 3 del Testo Unico, e pure taluni soggetti privati, possano essere titolari di potere espropriativo.

Ciò avviene grazie alla possibilità offerta dall’ottavo comma dell’articolo 6 del Testo Unico, che prevede quanto segue: «Se l’opera pubblica o di pubblica utilità va realizzata da un concessionario o un contraente generale, l’amministrazione titolare del potere espropriativo può delegare, in tutto o in parte, l’esercizio dei propri poteri espropriativi, determinando chiaramente l’ambito della delega nella concessione o nell... _OMISSIS_ ...spressione del principio di simmetria, tutte le volte che la delega sia conferita al soggetto che direttamente realizza l’opera, in quanto esso viene così messo nella condizione di porre in essere tutte le attività funzionali all’espropriazione delle aree necessarie all’intervento.

È fondamentale chiarire quali siano i rapporti tra il dettato dell’art. 3, comma 1, lett. b), T.U. e il disposto dell’art. 6, comma 8, T.U.. La prima è la norma che tratta dell’autorità espropriante investita del potere espropriativo in via generale in virtù di una norma; non importa se tale norma ha natura legislativa o regolamentare, rilevando solamente che l’attribuzione della qualifica di autorità espropriante non derivi da un provvedimento ammi... _OMISSIS_ ...possibilità che il potere espropriativo venga “trasferito” al concessionario o al contraente generale.

Le due previsioni vanno allora tenute distinte, potendo parlare nel primo caso di “concessionario per legge” e nel secondo caso di “concessionario delegato”; analogo discorso vale ovviamente anche per il contraente generale. Quando al concessionario o al contraente generale viene assegnato il ruolo di autorità espropriante, in entrambi i suddetti casi essi sono tenuti ad applicare le regole di natura pubblicistica in materia di procedimento espropriativo.

Si osservi che, dal dettato delle due norme in esame, emerge che la titolarità originaria del potere espropriativo può essere attribuita dalla legge a un qualsiasi sogget... _OMISSIS_ ...n riferimento all’art. 6, comma 8: «Il comma 8 riguarda i casi in cui l’opera va realizzata da un concessionario. La regola generale comporta che la amministrazione concedente sia competente ad emanare gli atti del procedimento espropriativo.

Tuttavia, essa, può delegare i propri poteri al concessionario, in tutto o in parte. Per esigenze di trasparenza e rendere concretamente esercitabile la tutela degli interessati, si è previsto che l’ambito della delega debba essere specificato nell’atto della concessione e che gli estremi della concessione, quale fonte del potere espropriativo al concessionario, vadano indicati in ogni atto del procedimento amministrativo posto in essere dal concessionario» [2].

Tuttavia, occorre dare ... _OMISSIS_ ...ia possibile solo per il tramite di un atto normativo, mentre il suo esercizio in concreto può essere fatto oggetto di delega, il cui contenuto e la cui ampiezza dovrà essere definitiva di volta in volta.

In tale seconda ipotesi verrebbe in gioco quanto previsto dall’art. 6 del Testo Unico, ai sensi del quale la delega sarebbe da identificare nell’atto di concessione o in quello di affidamento al contraente generale: essi non sono atti di natura normativa, bensì atti amministrativi rientranti nell’alveo del procedimento espropriativo [3].

Le due norme in analisi, allora, sarebbero da intendersi come correlate, nel senso che il trasferimento del potere è legittimato solamente se esiste una previsione normativa, mentre il successivo ese... _OMISSIS_ ...., come integrato dal d.lgs. n. 302/2002, da cui si legge che quello che può essere fatto oggetto di delega non è il potere espropriativo tout court, bensì solamente il suo esercizio.

La delega del potere espropriativo era già stata contemplata per la realizzazione di opere di pubblica utilità dalla legge 22 ottobre 1971 n. 865, il cui articolo 60 prevede: «gli enti ed istituti, incaricati dell’attuazione dei programmi previsti dalla presente legge, acquisiscono dai Comuni le aree all’uopo occorrenti; gli stessi enti ed istituti possono tuttavia procedere direttamente all’acquisizione delle aree in nome e per conto dei Comuni, d’intesa con questi ultimi» [4].

Nel vigore della disciplina previgente si era soliti delega... _OMISSIS_ ...vano regolarmente delegati sia aspetti operativi come la conduzione delle operazioni di immissione in possesso o il pagamento dell’indennità, sia aspetti prettamente amministrativi quali le pubblicazioni, l’offerta dell’indennità, la stipula dell’atto di cessione volontaria.

Tuttavia, non si giungeva al punto di delegare al concessionario anche il potere di emettere i provvedimenti conclusivi delle fasi del procedimento, vale a dire l’approvazione del progetto, la dichiarazione di pubblica utilità, il decreto di esproprio ed, eventualmente, il decreto di occupazione: il potere di emanare tali atti rimaneva sempre in capo all’ente delegate [5].

Oggi, invece, al concessionario e al contraente generale può essere delegato... _OMISSIS_ ... velocizzare e snellire il procedimento e deve essere ritenuta estensibile anche a tutti i momenti fondamentali del procedimento, come la dichiarazione di pubblica utilità e l’emanazione del decreto di esproprio.

Del resto, sembra che a suffragare questa teoria deponga anche il dettato della norma stessa, che prevede che il potere ablatorio possa essere delegato «in tutto» [6]. Tuttavia, in dottrina non è mancato chi ha espresso delle perplessità rispetto alla possibilità che ad emanare il decreto di esproprio sia un soggetto di diritto privato, poiché ciò significherebbe legittimarlo ad incidere in maniera autoritativa sulla sfera giuridica di un altro privato [7].

Ai fini della delega, è necessaria la concorrenza di due atti. Il primo è l... _OMISSIS_ ...lica Amministrazione siano determinate dalla legge, così che solamente quest’ultima è abilitata a prefigurare i casi in cui si può far deroga all’assetto delle competenze.

L’art. 6, comma 8, del Testo Unico assolve proprio a questa funzione, permettendo in via generale alle pubbliche amministrazioni di delegare il potere espropriativo senza che sia necessaria una legge che volta per volta riconosca loro il potere di delega.

Il secondo atto è l’atto amministrativo di delega, vale a dire il provvedimento con il quale conferisce il potere espropriativo al soggetto delegato. In virtù di questa combinazione di atti, la delega è stata definita dalla dottrina come una fattispecie di provvedimento complesso a formazione successiva [8].... _OMISSIS_ ...uo;art. 6, comma 8, T.U.: l’opera deve essere realizzata dal concessionario o dal contraente pubblico; il potere espropriativo deve essere delegato contestualmente all’atto di delega, o all’atto di affidamento se si tratta del general contractor; la delega deve indicare espressamente quali siano i limiti e l’ambito del trasferimento del potere [9].

I soggetti delegati esercitano nei confronti dei terzi tutti i poteri derivanti dalla delega in modo pieno e, laddove l’Amministrazione abbia loro deferito poteri, funzioni e oneri connessi all’espletamento del procedimento espropriativo, essi diventano parte del rapporto espropriativo, acquistando anche la legittimazione passiva nel giudizio di opposizione avverso la stima dell’inden... _OMISSIS_ ...on riferimento ad una fase intera del procedimento, con esclusione delle altre, quanto al deferimento del potere di compiere solamente alcuni atti e non l’intera sequenza procedimentale della fase [10].

La scelta tra delega totale e delega parziale è rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione e alle sue valutazioni di opportunità.

L’ambito della delega deve essere previsto in maniera precisa, al fine di chiarirne la delimitazione e i confini, e il delegato è tenuto a fare espressa menzione degli estremi dell’atto di delega in ogni atto adottato nell’ambito dell’esercizio del potere espropriativo.

La ratio è quella di consentire al soggetto passivo un potere di controllo sull’ampiezza del potere e... _OMISSIS_ ...quo;ultima diviene efficace solamente dopo che sia stato stipulato l’atto di concessione o di affidamento a contraente generale, poiché non è sufficiente la sola approvazione dello schema di tale atto: questo momento, infatti, resta interno all’ente pubblico e non è idoneo a produrre alcun effetto all’esterno, né nei confronti del concessionario né dei terzi.

Il Testo Unico non chiarisce quali siano le conseguenze della mancata indicazione degli estremi della delega negli atti posti in essere dal concessionario di opera pubblica e dal contraente generale, ma si ritiene si debba concludere per l’invalidità di tali atti [11].

Con riferimento alla fase di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, sembra possibile ritenere ch... _OMISSIS_ ...2].

Per quanto riguarda la dichiarazione di pubblica utilità, nella maggior parte dei casi di delega, questa riguarderà l’approvazione del progetto definitivo dell’opera da realizzare e degli adempimenti preliminari, oltre agli adempimenti previsti dal Testo Unico ai fini della garanzia del principio di partecipazione del destinatario al procedimento espropriativo.

Al contrario, le attività presupposte al progetto preliminare non sono delegabili e la loro predisposizione deve rimanere nella sfera di competenza dell’Amministrazione, salvo i casi nei quali queste vengano posticipate al successivo livello di progettazione, con possibile esecuzione allora anche da parte del delegato.

Qualora si intenda delegare il concessionario,... _OMISSIS_ ...o;esecuzione unita alla gestione dell’opera.

In relazione alla determinazione dell’indennità, infine, al concessionario può essere delegato il compimento delle attività previste dagli artt. 20 ss. T.U. e l’adozione degli atti connessi: determinazione e notifica dell’indennità determinata in via provvisoria; liquidazione e deposito della somma; richiesta di determinazione dell’indennità definitiva alla Commissione provinciale o al collegio di periti.

Come già anticipato, è ammesso che la delega si estenda anche all’emanazione del decreto di esproprio e alla sua esecuzione. L’ambito della delega non può, invece, estendersi all’altra modalità di conclusione del procedimento ablatorio, la cessione volontaria, i... _OMISSIS_ ...o;occupazione di urgenza. Alcuni autori ne sostenevano l’impossibilità, poggiando la loro opinione sulla considerazione che la lettera dell’art. 6, comma 8, T.U. sembra consentire la delega del solo esercizio del potere espropriativo.

Essi sostenevano che l’occupazione d’urgenza andasse invece considerata come un procedimento parallelo e funzionale all’espropriazione, ma comunque distinto e autonomo rispetto da essa.

Questa posizione subiva le critiche di chi riteneva tali considerazioni obsolete, legate alle concezioni valide nel sistema previgente, ma non in quello attuale.

Oggi l’ammissibilità della delega all’occupazione d’urgenza ai sensi dell’art. 22 bis T.U. sembra la tesi da p... _OMISSIS_ ... comune origine, la dichiarazione di pubblica utilità [13].

Concessionario di opera pubblica e contraente generale (sia in virtù di legge sia in virtù di delega) possono avvalersi di una loro società controllata per svolgere talune attività connesse al procedimento.

Questa possibilità viene concessa poiché non necessariamente il soggetto delegato ha nel proprio organico personale preparato e competente in materia espropriativa, sia per quanto riguarda gli aspetti amministrativi, sia con riferimento alle attività squisitamente tecniche; viene dunque ammessa una sorta di “sub-delega” operativa da parte del concessionario o del contraente generale ad un soggetto che, pur se collegato, è un’entità distinta e separata.

La necessit... _OMISSIS_ ...ntrollate al fine di deresponsabilizzare il titolare del potere, che anzi conserva comunque il diretto controllo sulla società coinvolta [14].

Così facendo, non si pone dubbio alcuno circa il mantenimento in capo al delegato del potere espropriativo o del suo esercizio, ma tale soggetto si potrà affidare ad una struttura specializzata, che sia dotata di risorse, competenze e mezzi necessari per poter espletare le attività ad essa affidate, con il più ampio ricorso alle forme organizzative e al reclutamento del personale che l’ordinamento permette.

Inoltre, si dà la possibilità ai concessionari privati di utilizzare società di servizi per svolgere le attività preparatorie del procedimento ablatorio vero e proprio, quali a titolo esemplificativo la... _OMISSIS_ ...onfronto tra le due norme, sembra di poter dedurre che le società controllate dal concessionario o dal contraente generale hanno la possibilità di curare, di gestire e di indirizzare il procedimento, come se fossero una sorta di ufficio interno al soggetto controllante, mentre alle società di servizi possono essere deferite solamente mere attività operative. Addirittura, si ammette che le prime possano a loro volta rivolgersi a società esterne per specifici aspetti o mansioni [16].

Il fatto che queste due previsioni siano state inserite all’interno del comma che regola la delega del potere espropriativo non significa che alle società sopra viste non si possano rivolgere anche gli enti pubblici.

Al contrario, è assolutamente legittimo che la Pubblica Amm... _OMISSIS_ ...tenza almeno ad emanare gli atti conclusivi delle singole fasi dell’iter ablatorio.

Addirittura, per la Pubblica Amministrazione non vale il vincolo del controllo sulla società incaricata, potendo quindi godere di un’ampia discrezionalità nella scelta del soggetto più adatto alla conduzione dell’attività affidata.

Per concludere sul punto, si ritiene che l’Amministrazione pubblica possa avvalersi di qualsiasi tipologia di società per farsi coadiuvare nell’esercizio del potere espropriativo in relazione a singoli momenti del procedimento, ma mantenendo il potere di emettere gli atti fondamentali dell’iter, quali i provvedimenti conclusivi dei procedimenti ovvero delle singole fasi. A ciò si fa eccezione nei casi di delega totale del potere espropriativo o nelle ipotesi in cui più enti locali abbiano congiuntamente costituito un ufficio consortile.