Interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di super d.i.a. o in totale difformità da essa

Interventi eseguiti in assenza della «super d.i.a.», in totale difformità o con variazioni essenziali (Artt. 31 e 32 T.U.)

Le fattispecie previste sono tre.

La prima è quella dell’intervento in assenza della «super d.i.a.», che comprende non solo l’ipotesi della mancata presentazione, ma anche quella della denuncia che abbia perso validità o efficacia. Si pensi alla d.i.a. priva della necessaria documentazione richiesta dalla P.A., alla fattispecie in cui le opere siano state eseguite nonostante la tempestiva emanazione del provvedimento inibitorio, all’intervento eseguito quando è scaduto il termine triennale di efficacia, o all’ipotesi in cui la «super d.i.a.» sia decaduta per effetto della sopravve... _OMISSIS_ ...uo;intervento, o infine all’opera intrapresa prima decorso del termine di trenta giorni per l’esercizio del potere inibitorio.

Altro caso è quello dell’opera autorizzata con un titolo edilizio soltanto temporaneo, ma mantenuta oltre il termine di scadenza contenuto nell’atto di assenso: scaduto il termine, infatti, l’opera deve essere rimossa, altrimenti diventa sine titulo, per la mancanza sopravvenuta del titolo che ne autorizza il mantenimento ad tempus.

Occorre ricordare, peraltro, che qualora il manufatto realizzato sine titulo sia conforme alla normativa urbanistica, e quindi si abbia soltanto una violazione formale, il soggetto potrà pur sempre presentare istanza di accertamento di conformità, ai sensi dell’art.... _OMISSIS_ ... innanzitutto che «sono interventi eseguiti in totale difformità … quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto …» della «super d.i.a.».

La locuzione «organismo edilizio» indica sia una sola unità immobiliare sia una pluralità di porzioni volumetriche, ma esclude che possano rientrare nella «totale difformità» la realizzazione di opere prive di autonomia funzionale e specificità materiale, come quelle accessorie o pertinenziali.

Peraltro, la difformità totale può riconnettersi non solo alla costruzione di un corpo edilizio autonomo, ma altresì all’esecuzione ... _OMISSIS_ ...itenere integrata la «totale difformità», insomma, occorre che vi sia stata la realizzazione di una distinta unità immobiliare (anche se non è necessario che si tratti di un corpo di fabbrica fisicamente separato) oppure anche di opere realizzate con una difformità quantitativa tale da acquistare una sostanziale autonomia rispetto al progetto approvato, non bastando invece il semplice scostamento dalle modalità consacrate a livello progettuale.

Occorre, a questo, proposito procedere ad una comparazione unitaria e sintetica fra l’organismo programmato e quello che è stato realizzato con l’attività costruttiva, valutandosi se quest’ultimo sia diverso da quello autorizzato per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche, di utilizzazione o di u... _OMISSIS_ ...raquo; sono date dallo sviluppo dell’edificio nello spazio, dall’allocazione nell’area rappresentata dalla superficie di progetto e dallo sviluppo dei volumi su tale superficie, mentre quelle di «utilizzazione» sono date dalla destinazione d’uso rapportata ai parametri urbanistici che risultano alterati e alle caratteristiche fisiche obiettive del manufatto (non rileverà, invece, l’uso temporaneo o personale che si possa fare dell’immobile).

Peraltro, nonostante la norma non vi faccia riferimento, la giurisprudenza sembrerebbe considerare come una fattispecie di «difformità totale» anche l’organismo edilizio che presenta caratteristiche diverse dal punto di vista dell’«ubicazione», e quindi n... _OMISSIS_ ...tesso lotto.

Sono inoltre «interventi eseguiti in totale difformità quelli che comportano … l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile».

L’ipotesi comprende non solo la realizzazione di immobili, ma anche di strutture non fisicamente separate dall’organismo edilizio assentito che siano precisamente individuabili e suscettibili di un uso indipendente, con l’esclusione dunque di pertinenze, accessori e opere interne che non diano luogo a creazione di distinte e autonome unità immobiliari e che, dunque, si stemperino nella globalità dell’organismo edilizio. Quanto invece all... _OMISSIS_ ...| Peraltro, la totale difformità non coincide soltanto con la modifica volumetrica del manufatto rispetto a quanto assentito, ma, più in generale, si ha ogni qual volta siano poste in essere delle modifiche che comportino un’alterazione del progetto originario nelle sue caratteristiche essenziali di struttura, aspetto estetico, architettura, destinazione.

In giurisprudenza si è precisato, inoltre, che la fattispecie della «totale difformità» non presuppone necessariamente il completamento dell’opera, ma è, altresì, configurabile nel corso dell’esecuzione dell’intervento edilizio, allorché la difformità risulti palese durante l’esecuzione dei lavori, quando dalle opere già compiute appaia evidente la realizzazione di un organi... _OMISSIS_ ...aquo;, che è sottoposta alla diversa disciplina dettata dall’art. 34 T.U., e si ricade nell’ipotesi in esame soltanto allorché si costruisca un aliud pro alio, ossia quando i lavori eseguiti tendano a realizzare opere non rientranti tra quelle consentite che abbiano una loro autonomia e novità, oltre che sul piano costruttivo, anche su quello della valutazione economico-sociale e che quindi, come specificato in dottrina, determinino un aumento del carico urbanistico.

La terza ipotesi sanzionata dall’art. 31 T.U. è quella della variazione essenziale, che, come si è avuto modo di esporre al paragrafo 9 del capitolo precedente, assume rilievo anche per definire le varianti al permesso di costruire assentibili con s.c.i.a., giacché l’art. 22, co. 2-b... _OMISSIS_ ...quelle «minime».

L’art. 32 T.U. rimette alla legislazione regionale l’individuazione delle ipotesi di variazione essenziale, ma con dei limiti:
1) l’essenzialità ricorre esclusivamente qualora si verifichi una o più delle seguenti condizioni (co. 1):
a) mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standard previsti dal D.M. n. 1444/1968;
b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza;
d) mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito;... _OMISSIS_ ... incidono sull’entità delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative (co. 2);

3) gli interventi di cui al punto 1) devono essere considerati come eseguiti in totale difformità se effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale ed idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali e tutti gli altri interventi sui medesimi immobili devono essere considerati variazioni essenziali (co. 3).

Naturalmente, un ulteriore limite implicito deriva dall’art. 31 T.U., poiché la legislazione regionale non potrà ricomprendere nel novero delle c.d. «variazioni essenziali» delle opere... _OMISSIS_ ...gge n. 47/1985 e solleva molteplici dubbi interpretativi, innanzitutto per quanto concerne la normativa applicabile in caso di mancanza della legislazione regionale.

Con riferimento al primo problema, si è ritenuto che, in assenza della normativa regionale, l’art. 8 della legge n. 47/1985 fosse direttamente applicabile, con l’avvertenza che la P.A. avrebbe dovuto valutare attentamente il proprio operato e estrinsecare le ragioni per le quali gli abusi contestati avrebbero dovuto essere considerati essenziali, ma tale conclusione non è stata condivisa da alcuni autori, che hanno rilevato come soltanto il terzo comma sia sufficientemente dettagliato, mentre il primo e il secondo siano troppo indefiniti per essere immediatamente applicabili. Secondo questa diversa p... _OMISSIS_ ...ben chiaro, in secondo luogo, quali siano i margini operativi per la legislazione regionale, poiché non vi è unanimità di vedute in ordine alla possibilità di escludere alcune delle ipotesi di cui al n. 1) dal concetto di «variazione essenziale»: accanto a chi non ammette una tale «dequalificazione», vi sono, infatti, alcuni autori che ritengono che le Regioni sarebbero libere di non introdurre questo tipo di illecito e addirittura di poter individuare fattispecie diverse di variazione essenziale.

Circa le singole ipotesi di variazione essenziale contemplate dall’art. 32, co. 1, T.U., fermo restando che l’intervento dovrà essere esaminato non già nei suoi singoli elementi, ma valutando l’insieme delle modificazioni apportate al primo... _OMISSIS_ ...assoggettate ad una disciplina diversa in punto di rapporto tra insediamenti realizzati e infrastrutture ad essi connesse, e rileva non soltanto nell’ipotesi in cui la nuova destinazione d’uso non sia permessa dagli strumenti urbanistici, ma anche qualora essa sia prevista tra quelle ammesse (rileverà pertanto anche l’abuso meramente formale);
b) la consistenza dell’aumento della cubatura o della superficie di solaio potrà essere determinata liberamente dal legislatore regionale, mentre a contrario si desume che non può costituire variazione essenziale la mera diminuzione di tali indicatori;
c) i «parametri urbanistici» di cui deve ricorrere la modifica sostanziale (anche qui determinabile nel quantum dal legislatore regionale) sono l... _OMISSIS_ ...ale difformità o, comunque, da determinare l’inquadrabilità delle opere intraprese in una diversa categoria di intervento edilizio ai sensi dell’art. 3 T.U., altrimenti si potrebbe ricadere nell’ipotesi della lett. d); la «localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza» è l’allocazione definita dalle distanze dai confini di proprietà e dai punti cardinali, per cui potrebbe rilevare anche la rotazione del fabbricato: la traslazione non dovrà essere meramente parziale, ma comportare lo spostamento del fabbricato su un’area totalmente o pressoché totalmente diversa da quella originariamente prevista;
d) «mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito» significa che, per effetto delle diffo... _OMISSIS_ ...amente le ipotesi di passaggio che costituiscono variazione essenziale;
e) la violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica rileverà unicamente quando consista in un abuso sostanziale.

Venendo al secondo comma, le «cubature accessorie» sono quelle parti dei fabbricati non destinate alla funzione urbanistica caratterizzante o qualificante, e di solito sono locali pertinenziali come cantine, solai, lavanderie, stenditoi, androni, depositi, mentre per il concetto di «volume tecnico» si rinvia a quanto si è già detto in precedenza. Occorre peraltro chiarire che la previsione in esame non esclude affatto che l’abuso possa essere inquadrato come intervento svolto in totale o parziale difformità, essendo sempre necessario ch... _OMISSIS_ ...LF| Il terzo comma dell’art. 32 T.U., infine, non pone particolari problemi interpretativi per quanto concerne il primo periodo, che prevede che per gli immobili vincolati o ricadenti sui parchi o in aree protette gli interventi elencati nel primo comma debbano essere qualificati come svolti in difformità totale, mentre di non immediata comprensione è il secondo periodo, secondo cui «tutti gli altri interventi su detti immobili sono considerati variazioni essenziali».

Probabilmente, in ragione della particolare tutela che intende assicurare agli immobili vincolati, il legislatore ha voluto escludere la configurabilità della categoria della «difformità parziale» e l’applicazione del regime più favorevole dell’art. 34 T.U., consideran... _OMISSIS_ ...ro ai sensi del secondo comma dell’art. 32 T.U. se realizzati su immobili vincolati.

Dall’analisi delle tre fattispecie di abuso edilizio sanzionate con l’ordine di demolizione ai sensi dell’art. 31 T.U. emerge che la P.A. potrà ingiungere il ripristino dello status quo ante soltanto nell’ipotesi in cui il titolo edilizio manchi o l’intervento sia stato realizzato in difformità da esso; la norma che si sta esaminando, invece, non sarà applicabile nell’ipotesi in cui l’intervento sia conforme al titolo edilizio rilasciato, ma questo sia illegittimo, perché in questo caso occorre necessariamente passare per l’annullamento in autotutela del titolo abilitativo.

Tanto premesso, le tre fattispecie dell’asse... _OMISSIS_ ...prietario dell’area, senza che, peraltro, sia necessaria l’adozione dell’ordine di sospensione dei lavori ex art. 27 T.U. o l’acquisizione dei pareri della commissione edilizia comunale (eventualmente nella composizione integrata da esperti del paesaggio) o della sezione urbanistica regionale o dell’autorità preposta al vincolo eventualmente esistente sull’immobile interessato dall’abuso o l’indicazione delle modalità per rendere conformi le opere agli strumenti urbanistici o della facoltà di presentare una domanda di sanatoria o, infine, la verifica della possibilità di regolarizzare l’abuso (un dovere in tal senso c’è soltanto se vi è un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 T.U.).

... _OMISSIS_ ...vata con il riferimento all’accertato carattere abusivo dell’opera, senza che sia necessario dunque dar conto della sussistenza di un interesse pubblico alla rimozione delle conseguenze dell’intervento abusivo e del suo contemperamento con l’interesse del destinatario.

Occorre avvertire, tuttavia, che secondo un orientamento che si sta affermando in giurisprudenza, un’eccezione a quest’ultima regola potrebbe aversi nell’ipotesi in cui l’intervento repressivo giunga a notevole distanza di tempo dalla commissione dell’abuso o, più precisamente, dall’effettiva conoscenza che di esso ha avuto la P.A..

L’interesse pubblico potrà, in quest’ultimo caso, essere dato ad esempio dal pericolo di cro... _OMISSIS_ ...rova concreta della sua malafede, non potrà che presumersi.

In alcune pronunce che hanno approfondito la problematica che si sta esaminando, si è specificato che la mera p...